从“经营城市资产”到“经营城市能量”——新型电力系统下地方国有企业机遇与挑战
公用二部|王特佳、王明祥|010-67413517 2026年3月27日 摘要 随着“碳达峰、碳中和”的推动落实，我国电源装机结构发生改变，新能源发电装机容量在我国电源装机容量中的占比持续上升，2018年至2025年末，光伏以及风力发电装机容量从358.89GW增长至1,841.74GW，占装机总量的比重从18.89%增长至42.03%。而伴随新能源发电装机容量快速提升的是新能源发电特征与传统“源随荷动”的电力系统的不适配：新能源发电的间歇性、波动性与随机性特征与传统电力系统“以需定供”的模式天然矛盾。依托于火电等传统电源可控性特点根据负荷端需求进行调峰会导致火电厂等传统电源运行负担加重同时无法解决新能源发电特征所带来的弃光、弃风的资源浪费问题，截至2025年末，我国部分地区弃光率仍超10%。基于我国传统电力系统与电源结构之间的矛盾与不适配，2021年3月15日，习近平总书记主持召开中央财经委员会第九次会议，会议指出要构建以新能源为主体的新型电力系统；2023年6月，国家能源局组织编制的《新型电力系统发展蓝皮书》（以下简称“《蓝皮书》”）正式发布，从“源”、“网”、“荷”、“储”四要素确立了新型电力系统的发展战略及核心内容。新型电力系统的建设，对于未来产业及居民生活发展具有举足轻重的影响，而作为各地产业及城市建设主体的地方国有企业在其中是否能够发挥出影响力与作用？本文通过新型电力系统“源”、“网”、“荷”、“储”四个方面，浅析地方国有企业参与新型电力系统建设面临的机遇与挑战。 图一：2018～2025年，我国电源装机结构变化 数据来源：国家能源局，大公国际整理 正文 一、新型电力系统下地方国有企业机遇 （一）源：发挥地方国有企业资产优势，推动新能源发电装机容量提升的同时实现资产盘活与变现。 “源”是电力系统最根本的能量来源，发展新能源成为主体电源是新型电力系统建设三步走战略中电源侧最终目标。新能源发电设施，尤其光伏发电设施，较常规火电等发电设施，在建设安装上的一个不可避免的需求在于装机空间。根据自然资源部制定的《光伏发电站工程项目用地控制指标》，以220kv发电站为例，在最优建设环境下，建设10MW光伏发电站光伏用地指标为7.697公顷。而根据《电力工程项目建设用地指标》，对于3-25MW火电机组的厂区建设用地，每兆瓦占地约0.1-0.3公顷，10MW装机量火电厂占地面积约1-3公顷，远小于同等装机量光伏电站所需土地面积。而地方国有企业作为属地最主要的国有资产运营主体，在土地持有量以及土地获取上具备天然优势，为新能源发电机组的建设解决了最基本的空间问题。同时，随着盘活存量闲置低效资产，提升资产变现能力，恢复地方国有企业造血能力成为地方政府及企业的重要任务，新能源发电设施的建设为地方国有企业在转型升级过程中合理利用存量资产，实现资产变现提供了思考的方向。 地方国有企业作为地方国有楼宇、城市基础设施及市政设施以及工业园区开发区的主要运营主体，拥有大量可利用屋顶资源，亦可通过分布式新能源发电设施的合理规划，实现新能源装机从平面向立体的扩展。根据国家能源局发布数据， 2018～2025年，我国分布式光伏装机量占光电装机总量的比重逐年上升，截至2025年末达到43.27%，成为新型电力系统中重要的电力来源，具有广阔的发展空间，而正如上文提到，地方国有企业以其地区资产的主要运营主体角色，自然而然将成为推动光伏装机量稳步提升最重要的力量之一。 数据来源：国家能源局，大公国际整理 （二）网：借地区开发建设主体的角色定位，发挥协调各环节的资源与能力以及对属地产业及城市发展布局的认识优势，助力新型电网系统的合理规划建设及有效运营。 “网”作为连接“源”、“荷”以及“储”的通道与核心枢纽，是新型电力系统建设中重点方向之一。广义上的“网”包含输电网与配电网，我国传统电力系统下，输电与配电呈现一体化经营的模式，大型电网企业在输配电领域处于绝对的自然垄断地位。但2002年电力体制改革中将“输配分离”作为改革第三步骤，开启了输电与配电分离的探索。相较于更具有自然垄断性的输电侧，配电侧改革是电力系统改革中的重中之重，2002年以来，国务院、国家能源局等多个部门出台多条相关政策，以推动配电侧业务向“分布式”与“大电网”兼容并存的电网格局发展。 配电网建设，需要统筹规划“源”、“荷”以及“储”三方需求，需要拥有协调各环节的资源与能力以及对属地产业及城市发展布局的充分认识，而地方国有企业以其在地方经济发展与城市建设中的主导地位，成为参与区域性分布式配电网建设运营的理想主体之一。以增量配电网政策为例，自2016年增量配电网提出以来，我国分5批确定了总计459个增量配电网试点，其中绝大多数为开发 区、工业园区等产业集聚区以及城市新区。而地方国有企业往往是产业集聚区以及城市新区最主要的建设开发主体，通过参与增量配电网建设丰富园区配套基础设施，发挥自身职能定位的同时，结合园区电源侧规划，通过降低入驻运营成本，提升园区对产业的吸引力，从而进一步反哺地方国有企业园区经营主体的主责主业；并且通过在传统厂房、水厂等资产运营外，拓展电力等相关设施设备运营，丰富企业业务布局，促进地方国有企业的产业化、市场化转型；同时，作为园区开发建设主体的地方国有企业，具有对园区规划最直接、最清晰的了解，能够更好的根据园区负荷分布，合理规划电网建设布局，实现资源的最优配置以及资产的有效运行。 （三）荷：宏观规划与微观运营帮助实现地方国有企业工业与城市负荷资源的可控化建设，将资源转化为负荷侧的调度与响应能力，为虚拟电厂等新型电力调度中心的建设解决核心场景问题。 “荷”是电力系统的终端消纳方，随着新能源发电装机量的提升，传统电力系统电量从电源侧向负荷侧流动、信息从负荷侧向电源侧传递的单向通道迫切的需要变革，而“源随荷动”向“源荷互动”的转变，需要聚合可控负荷资源。2024年国家发改委等部门联合发布《加快构建新型电力系统行动方案（2024—2027年）》，其中明确提到需求侧系统能力提升行动，提出依托新型电力负荷管理系统，建立需求侧灵活调节资源库，并提出建设一批虚拟电厂，强调了新型电力系统中负荷侧管理与利用的重要性。而地方国有企业往往是地区负荷侧资源最大的持有者，是负荷资源可控化建设的理想主体：一方面，无论是对于工业园区等高负荷集群还是充电桩、地区数据中心等新型负荷主体，地方国有企业能够发挥其主要建设主体身份，根据电源与电网结构调整安排地区负荷，从宏观规划层面实现负荷的可控化；另一方面，地方国有企业是地区产业运营与城市运营的主要主体，可以将入驻企业用电特性纳入招商引资考虑范围，结合需求响应补贴等方式，在不影响企业生产运营以及城市运营的前提下进行电力的中断与接续，从微观运营 层面实现负荷的可控化。宏观规划与微观运营帮助实现地方国有企业工业与城市负荷资源的可控化建设，将资源转化为负荷侧的调度与响应能力，为虚拟电厂等新型电力调度中心的建设解决核心场景问题。 （四）储：发挥地方国有企业的资源整合与运营能力，结合丰富的负荷侧资源，整合独立储能设施，实现电能在不同资源点与负荷点之间的流动；同时发挥地方国有企业上传下达，连接执行实体与顶层设计之间桥梁的作用，引领完善区域电力市场发展。 “储”是电源供应与负荷需求的调节器。《蓝皮书》将电力系统要素从“源网荷”扩展至“源网荷储”，储能成为电力系统中适配新能源发电特征最重要的一环；同时根据2025年1月国家能源局发布的《分布式光伏发电开发建设管理办法》，大型工商业分布式光伏原则上采用自发自用模式，部分地区明确余额上网电量不得超过发电总量的一定比例，储能建设在新型电力系统中的调节作用进一步凸显。 储能一方面调节电力供应与需求在时间上的错配，通过建设储能设施，实现电量从生产富余时段向生产紧缺时段的转移，起到平滑新能源发电设施生产波动性的作用。另一方面，储能调节电力供应与需求在空间上的不均衡，通过整合各独立储能设施与负荷点，形成区域虚拟电厂以实现电能在不同资源点与负荷点之间的流动，实现资源的有效利用，而地方国有企业的资源整合与运营能力，结合丰富的负荷侧资源，将能够在其中发挥出重要作用。此外，储能侧的发展，在技术突破之外，离不开区域电力市场的建立与完善，而这需要地方国有企业，尤其是市级乃至省级国有企业充分发挥其上传下达，连接执行实体与顶层设计之间桥梁的作用，成为区域电力市场发展中的引领者。 （五）源网荷储一体化：实现“源”、“网”、“荷”、“储”四要素的多向协同与灵活交互，建立源网荷储一体化体系是推动新能源发电就近消纳，提升可再生能源的开发消纳水平的重要支撑。 “源”、“网”、“荷”、“储”四要素构建起了电力系统的整体框架，而新型电力系统的“新”一方面在于储能环节的加入以及各要素的技术与结构变革，另一方面则是实现“源”、“网”、“荷”、“储”四要素的多向协同与灵活交互。新型电力系统下，源网荷储一体化体系是推动新能源发电就近消纳，提升可再生能源的开发消纳水平的重要支撑。一方面，市（县）级、园区（居民区）级源网荷储一体化体系中，可控负荷响应电源电力供应波动，结合储能侧调节，实现新能源发电固有特征导致的电力供应曲线波动的平滑；柔性电网、智能电网等电网建设适配分布式发电设备的逆向传输需求与就地消纳需求；“虚拟电厂”等平台助力电力资源在不同负荷群间的流转。实现上述目标需要的是电源、电网、负荷与储能 资源的深度整合，而无论是对于资源的掌握还是对区域发展规划的理解，地方国有企业都有其他主体无法比拟的天然优势。同时，从更高层面看，完善电力市场建设，建立市场化、公平透明的电力交易制度，是平衡地区资源禀赋不同带来的电力供需差异，整合各市（县）级、园区（居民区）级源网荷储一体化体系，建立区域（省）级源网荷储一体化体系的必经之路。而正如上文所提到，地方国有企业是顶层设计与具体执行主体间的桥梁，是区域（省）级源网荷储一体化体系建立的理想引领者。 二、新型电力系统下地方国有企业挑战 地方国有企业拥有的资源整合等方面的优势使其成为新型电力系统的重要参与者之一，但技术、人才、研发能力以及市场化运营能力等短板或制约其参与深度。 资源整合等方面的优势使得地方国有企业能够成为新型电力系统的重要参与者之一，但当前地方国企相较于诸多民营企业天然的技术与市场运营能力等劣势同样也在一定程度上制约了地方国有企业的参与深度。技术层面，新型电力系统下，从电源侧的发电效率提升，到电网侧柔性电网等技术探索，再到负荷侧智能调控与数据监测等大数据技术运用，最后到储能侧储能技术的突破，无不体现出对电力行业全产业链技术升级的探索，但地方国有企业往往在技术方面存在短板，人才储备以及研发能力等方面也相对较弱。同时，由于地方国有企业受其历史发展、职能定位以及经营环境等影响，较多数民营企业在市场运营能力上存在一定劣势。新型电力系统下，电力市场的不断完善以及电力交易的市场化程度提升为电力的合理调配以及资源的充分运用提供了支撑，同时也对参与主体的市场化运营能力提出了更高的要求，提高自身市场化运营水平是地方国有企业深度参与新型电力系统面临的另一大挑战及必由之路。 展望 展望未来，地方国有企业可以借助电力运营的稳定现金流，尝试采用REITs等资本市场工具拉长债务期限以匹配项目回报周期，同时依托于“源网荷储一体化”建设中的技术突破与探索，承借科创债发行的东风，拓宽融资渠道。同时，可结合地方国有企业资源与政策禀赋特点以及民营企业技术优势，撬动社会资本参与地区建设，以科技为资源赋能，实现地方国有企业从“经营城市资产”到“经营城市能量”的业务拓展。 报告声明 本报告分析及建议所依据的信息均来源于公开资料，本公司对这些信息的准确性和完整性不作任何保证，也不保证所依据的信息和建议不会发生任何变化。我们已力求报告内容的客观、公正，但文中的观点、 结论和建议仅供参考，不构成任何投资建议。投资者依据本报告提供的信息进行证券投资所造成的一切后果，本公司概不负责。 本报告版权仅为本公司所有，未经书面许
