四个维度看两会

阅读摘要 面对全球技术、政策、地缘形势的复杂深刻变化，2026年两会政府工作报告（以下简称《报告》）总结“十四五”发展成绩，立足当下直面困难挑战，对标2035年远景目标和“十五五”规划建议，设定2026年经济社会发展预期目标，明确宏观政策取向和重点任务，我们从四个维度学习解读： 目标与政策，经济增长目标设定为4.5%—5%的区间，既衔接2035年远景目标，又为调结构、促转型预留空间，延续务实进取的政策取向；财政政策更加积极，货币政策适度宽松，财政货币政策加强与金融等政策协同、与改革举措协同。 创新与转型，继续系统布局建设科技创新全生态，培育壮大新兴产业和未来产业，首次提出“打造智能经济新形态”，进一步明确“扩能提质服务业”的方向和措施。 欢迎扫码关注工银亚洲研究 内需与开放，畅通国内大循环，消费从供需两端激活内生动力，投资以政府资金引导社会资本、多措并举打开民间投资新空间；对外开放协同推进稳外贸与扩投资，进一步增强外循环韧性。 中国工商银行（亚洲）东南亚研究中心李卢霞曹凤文王靖斐 改革与夯基，深化改革聚焦全国统一大市场建设、财税金融体制改革、民营企业和平台经济发展等重点领域，积极有序推进地方债务治理、金融资源优化、房地产市场平稳发展，进一步增强发展韧性。 四个维度看两会 面对全球技术、政策、地缘形势的复杂深刻变化，2026年两会政府工作报告（以下简称《报告》）总结“十四五”发展成绩，立足当下直面困难挑战，对标2035年远景目标和“十五五”规划建议，设定2026年经济社会发展预期目标，明确宏观政策取向和重点任务。本报告围绕经济工作主线，学习梳理相关内容。 一、目标与政策：区间目标设定务实进取，宏观政策稳健积极、强调结构与协同 （一）增长目标：衔接长远、立足当下、务实进取——2026年GDP增长“4.5%—5%” 继2016年、2019年后，《报告》第3次采用区间形式设定经济增长目标。当下看：一方面当前外部不确定性因素仍多，另一方面兼顾“十五五”开局之年调结构、防风险、促改革、惠民生、夯基础需要，凸显发展质量优先的内涵要求。同时，强调“在实际工作中努力争取更好结果”，也反映了依托经济韧性优势、挖掘新质生产力增长潜能的积极信心。长远看，按照“2035年人均国内生产总值比2020年翻一番、达到中等发达国家水平”的远景目标倒算，未来十年经济年均增长4.17%以上即可实现，2026年4.5%—5%增速稳健积极（详见附表1）。 （二）宏观政策：财政政策更加积极，货币政策适度宽松，加强与金融等政策协同、与改革举措协同 1.财政政策：延续“更加积极”定调，整体力度与2025年大致持平，侧重结构优化、政策协同。 总量看，赤字率拟按4%左右安排，与2025年持平，为历史较高水平；赤字规模5.89万亿元，较2025年增加2,300亿元。一般公共预算支出规模首次达到30万亿元，较2025年增加约1.27万亿元。综合考虑赤字、专项债、特别国债等因素，2026年新增政府债务总规模达到11.89万亿元，广义赤字率约为8.1%，与2025年的8.5%大致相当，仍明显高于2023年的6.7%和2024年的6.6%。 工具看，呈现出结构优化、工具创新等特征。（1）超长期特别国债规模持平、结构优化。2026年将发行超长期特别国债1.3万亿、规模与2025年持平：8,000亿资金用于“两重”建设、与2025年持平；5,000亿资金用于“两新”工作等，其中安排2,500亿元支持消费品以旧换新（2025年：3,000亿），安排2,000亿元支持大规模设备更新、与2025年持平。 （2）延续发行特别国债向国有大行注资。2026年将发行特别国债3,000亿（2025年：5,000亿），支持国有大型商业银行补充资本，增强银行信贷投放和风险抵御能力，更好服务实体经济。（3）发行专项债4.4万亿、规模与2025年持平，强调完善专项债券项目负面清单管理和自审自发试点，重点支持建设重大项目、置换隐性债务以及消化政府拖欠企 业账款，反映专项债支持从单纯的投资工具扩展为兼顾防风险、清欠款的综合性政策工具。（4）扩大新型政策性金融工具规模。“发行新型政策性金融工具8,000亿元”（2025年5,000亿），预期对基建投资、产业投资的支持力度较2025年进一步加强。（5）首次提出“设立1,000亿元财政金融协同促内需专项资金”，通过组合运用贷款贴息、融资担保、风险补偿等方式，引导金融资源精准支持扩大内需。 2.货币政策：继续实施适度宽松的货币政策，优化创新结构性货币政策工具。 总量看，强调相机降准降息、降低融资中间费用，促进社会综合融资成本低位运行。“继续实施适度宽松的货币政策”，与2025年两会、中央经济工作会议部署一脉相承，体现了政策连续性。“灵活高效运用降准降息等多种政策工具”，预计年内或降准1-2次，幅度25-50BP，时点或在年中、四季度等流动性压力较大时点，如政府债券集中发行、中期借贷便利（MLF）到期高峰（见附表2）；降息预期相对审慎，当前新发放企业贷款加权平均利率已降至历史低位水平（见附表3），社会综合融资成本相关表述由推动“下降”调整为促进“低位运行”，延续2025年第四季度货币政策执行报告的提法。 结构上，优化创新结构性货币政策工具，精准加力支持扩大内需、科技创新、中小微企业等重点领域。在2026年1 月出台的结构性货币政策工具优化措施1的基础上，《报告》提出“适当增加规模”，预计相关工具有望进一步扩容提额，“完善实施方式”旨在优化工具设计，提升资金使用效率。围绕扩大内需，优化个人消费贷款和服务业经营主体贷款贴息政策，落实一次性信用修复政策，创设1,000亿元财政金融协同促内需专项资金等。围绕科技创新，提出“充分发挥数据要素、知识产权等无形资产作用，强化考核评估、融资担保、风险补偿等支持措施”。围绕中小微企业，2026年1月中国人民银行（人行）已在支农支小再贷款下单设一项民营企业再贷款、额度1万亿元，同时，由财政部、人行等五部门联合出台中小微企业贷款贴息政策（详见附表4）。 同时，《报告》延续了2025年两会和2025年四季度中国货币政策执行报告的提法“保持人民币汇率在合理均衡水平上的基本稳定”。面对全球金融市场常态化高波动，人行稳汇率工具箱储备充足，例如调整外汇存款准备金率、境内企业境外放款宏观审慎调节系数、跨境融资宏观审慎调节参数等。2月27日，人行宣布自3月2日起下调远期售汇业务外汇风险准备金率至0，相机防范人民币过快升值。 二、创新与转型：以科技创新引领新质生产力发展 在科技创新活跃、产业升级提速背景下，《报告》紧扣 培育壮大新动能这一战略重点，对科技创新和产业升级作出系统部署。 1.继续系统布局建设科技创新全生态，全面增强自主创新能力。 基础科研层面，继续提高基础研究投入比重，加大长期稳定支持，发挥举国体制优势开展关键核心技术攻关。“十五五”期间全社会研发经费投入年均增长7%以上。产业融合层面，支持科技领军企业牵头组建创新联合体，加强中试验证平台建设和成果转化应用。提出建设北京（京津冀）、上海（长三角）、粤港澳大湾区国际科技创新中心，打造世界级科技创新策源地。教育人才层面，一体推进教育科技人才发展，完善人才培养与经济社会发展需要适配机制，加强一流科技领军人才和青年人才引育，深化人才发展体制机制改革。金融支持层面，加强国家创业投资引导基金对科技创新的支持力度，对关键核心技术领域科技型企业常态化实施上市融资、并购重组“绿色通道”，以科技金融、耐心资本支持创新创造。 2.产业升级向新、向质、向未来，培育壮大新兴产业和未来产业。 创新机制支持培育壮大新兴和未来产业。《报告》提出实施产业创新工程、建立未来产业投入增长和风险分担机制、构建促进专精特新中小企业发展壮大机制、政（国家创业投资引导基金）企（创业投资、天使投资）协同金融支持等措 施，巩固新能源、航空航天、新材料等行业领跑优势，加快赶超突破新能源汽车行业，加大力度培育量子信息、核聚变、低空经济、生物科技等产业，同时布局未来能源、量子科技、具身智能、脑机接口、6G等前沿领域。 加力支持传统产业优化提升。资金支持，2,000亿元超长期特别国债资金支持大规模设备更新。产业升级，实施新一轮制造业重点产业链高质量发展行动，强化产业基础再造和重大技术装备攻关。智能转型，推行普惠性“上云用数赋智”服务，支持中小企业数智化转型，拓展智能制造，新建设一批智能工厂和智慧供应链。 《报告》首次提出“打造智能经济新形态”和“扩能提质服务业”。深化拓展“人工智能+”，促进新一代智能终端和智能体加快推广、实施超大规模智算集群、算电协同等新基建工程，预计“十五五”末人工智能相关产业规模将增长到10万亿以上。继2022年之后，《报告》再次明确提出打造“5G+工业互联网”升级版，推动其与人工智能综合赋能。在“十五五”规划建议正式提出之后，《报告》进一步明确“扩能提质服务业”的方向和措施，在生产性服务业、生活性服务业之外，围绕科技创新提出壮大科技服务市场，强调培育“中国服务”品牌。 三、内需与开放：释放“内循环”增长空间，增强“外循环”发展韧性 （一）坚持内需主导，统筹促消费和扩投资，畅通国内 大循环 1.供需两端激活内生动力，推动消费持续增长。 伴随服务消费日益成为经济高质量发展的重要引擎2，服务消费扩容提质已成为政策支持的重要方向，《报告》从供给端、需求端发力，激发居民消费内生动力。 供给端，优化供给和环境，提振消费意愿。优质消费供给方面，《报告》提到“实施服务消费提质惠民行动”，聚焦打造消费新场景、活跃线下消费，具体拓展领域预计包括文化娱乐、旅游休闲、体育赛事等3。优化消费环境方面，《报告》提出“清理消费领域不合理限制措施”，“加强消费者权益保护”，进一步释放内需潜力；围绕“优化入境消费环境”，提出“打造‘购在中国’品牌”，增强入境游吸引力。2025年入境旅游1.54亿人次、同比增长17.1%；其中入境外国游客3,517万人次、同比增长30.6%。 需求端，促增收与优假期并举，释放消费潜力。改善收入方面，一是首次将“城乡居民增收计划”写入政府工作报告，拟通过“促进低收入群体增收、增加居民财产性收入、完善薪酬和社保制度等”多渠道促进居民增收，此外，地产市场平稳发展、股市稳健走升有望通过财富效应增强居民消费意愿。二是加强社会保障以降低预防性储蓄，包括提高城乡居民基础养老金和居民医保财政补助标准、扩大失业工伤 保险覆盖面等。“实施稳岗扩容提质行动”等稳就业措施，亦有助于改善居民收入预期。优化假期安排、提振消费，也是本次《报告》政策亮点，一是“支持有条件的地方推广中小学春秋假”，目前浙江、四川和江苏已全省推行。二是“落实职工带薪错峰休假制度”，人力资源社会保障部已于1月27日提出修订《职工带薪年休假条例》，重点“促进用人单位落实职工带薪年休假制度”。 资金端，政策总规模约3,500亿元。一是继续实施消费品以旧换新，安排超长期特别国债2,500亿元（2025年：3,000亿），重点优化政策实施机制。二是首次提出设立“财政金融协同促内需专项资金”，总规模1,000亿元，在贷款贴息、融资担保、风险补偿等方面，支持扩大内需。 2.政府资金引导与民间投资激活并举，充分释放有效投资潜力。 积极发挥政府投资带动作用。资金端，预算内投资、“两重”建设、设备更新等多源资金发力，预计2026年中央政府投资资金超5万亿元4，若叠加地方配套资金，总规模将进一步扩大，重点投向“两重”建设、基础设施补短板、民生保障等领域。项目端，“十五五”规划纲要（草案）里已谋划6方面109项重大工程，涵盖新质生产力发展、构建现代化基础设施体系、促进城乡融合发展、保障和改善民生、推动绿色低碳转型、重点领域安全保障等领域，注重以政府投 资带动社会参与、发挥重大项目的牵引作用。 多措并举为民间投资打开空间。一是促进场景开放，在传统场景方面完善民企参与铁路、水利、能源5等重大项目建设的长效机制，在