高层次摘要
柬埔寨正在实施中期财政收入战略，目标是将税收收入占 GDP 比例从 2024 年的 12.5% 提高到 2028 年的至少 14%。鉴于各类税收优惠，特别是投资激励措施，导致税基严重侵蚀，政府正优先考虑提高这些税收减免的透明度和管理效率。国际货币基金组织（IMF）财政事务部门的技术援助报告旨在支持柬埔寨建立全面的税收支出评估（TEA）框架。
报告发现，柬埔寨的税收支出广泛、复杂，对税收系统构成重大负担。这些税收支出源于《税收法》中的各种法定税收减免、投资法下的投资税收优惠以及各当局授予的酌情税收优惠，包括合同安排。初步估计显示，税收支出规模巨大，其中特定税（消费税）的财政成本最为显著，特别是燃油税支出，其次是增值税豁免和合格投资项目（QIP）的企业所得税假期。由于数据限制，个人所得税支出难以准确量化，但鉴于个人所得税框架的碎片化，其可能并不小。
报告强调，由于缺乏明确定义的基准税收制度，难以对主要税种的税收支出进行一致识别和成本核算。建议为个人所得税设立一个区分劳动和资本收入的二元所得税基准；为企业所得税设立一个统一 20% 税率的广泛利润税基准；为增值税设立一个对国内所有消费征收单一税率、并符合国际规范的豁免基准；为特定税设立一个基于国内社会成本、按类别征税、税率反映加权平均有效税率和法定税率较高者之间的税基。
数据质量和可用性是主要制约因素，特别是需要改进对纳税申报表微观数据的访问。报告开发了初步的成本核算模型，包括使用柬埔寨社会账户矩阵和家庭调查数据建立的增值税微观模拟模型，显示许多增值税豁免未能有效针对低收入家庭。报告还指出，税收支出报告目前未纳入柬埔寨的预算过程，税收支出在内部未得到一致记录和报告，这可能影响财政规划。
报告强调制度安排的重要性，建议财政部的政策总司牵头负责税收支出评估项目，并积极与税务总司、海关和 Excises 总司以及国家统计局合作。
报告建议柬埔寨优先投入足够资源，以在 2026 年底前完成首份全面的税收支出报告。这需要就范围和时间表达成一致，明确界定个人所得税、企业所得税、增值税和特定税的基准税收制度，并系统地识别所有税收支出，包括法定减免、投资激励和酌情优惠。
为提高成本核算的准确性，当局应提高数据质量和访问权限，包括为个人所得税和企业所得税开发微观模拟模型，并采用基于即将出台的投入产出表和家庭支出数据的增值税微观模拟模型。加强部门间合作对于数据共享和方法论一致性至关重要。
报告建议将税收支出报告纳入预算编制过程，并将此义务纳入公共财政管理立法，以确保透明度和问责制。报告告诫不要将税收支出记录为实际税收收入，以避免财政误导。
虽然评估税收支出的有效性很重要，但报告建议将其与税收支出评估和报告过程分开，以避免政治化和延误。未来的评估工作应首先关注最昂贵的税收支出，如 QIP 税收假期，采用简单的描述性分析和国际证据，并逐步在发展伙伴的支持下采用更复杂的成本效益方法。
最后，报告鼓励当局在更广泛的税收改革范围内审查和合理化税收支出，特别是针对个人所得税和消费税，以提高公平性、效率和收入动员能力，以符合柬埔寨的社会经济发展目标和最近通过的财政收入战略。
这份路线图为柬埔寨提供了一种结构化、透明和可持续的税收支出管理方法，支持其中期财政整顿和公平增长目标。
