两会解读：新型基础设施建设引领创新发展

文/肖尧 摘要 2026年3月5日，十四届全国人大四次会议开幕，国务院总理李强作政府工作报告。2026年是“十五五”规划的开局之年，政府工作报告将新型基础设施建设（以下简称“新基建”）置于培育新质生产力、发展智能经济、实现绿色低碳目标，构建现代化基础设施体系的核心位置，确定了新基建工作的核心内容，并以此指引未来创新发展，推动“十五五”规划目标有效落地。本文将结合政府工作报告的核心内容，从战略定位、核心任务和未来发展三个方面，对新基建的相关要点进行系统解析。 正文 新基建是“以新发展理念为引领，以技术创新为驱动，以信息网络为基础，面向高质量发展需要，提供数字转型、智能升级、融合创新等服务的基础设施体系。”新基建主要涵盖三大类内容：一是基于新一代信息技术演化生成的信息基础设施，包括以5G、物联网、工业互联网、卫星互联网为代表的通信网络基础设施，以人工智能、云计算等为代表的新技术基础设施，以数据中心、智能计算中心为代表的算力基础设施。二是深度应用互联网、大数据、人工智能等技术，支撑传统基础设施转型升级，进而形成的融合基础设施，包括智能交通基础设施、智慧能源基础设施等。三是支撑科学研究、技术开发、产品研制的具有公益属性的创新基础设施，包括重大科技基础设施、产业技术创新基础设施等。其中，信息基础设施突出的是“技术新”，是整个新基建的底层技术支撑；融合基础设施强调的是“应用新”，旨在让传统设施拥有“智能+”能力；创新基础设施侧重于“平台新”，主要是为科学探索和技术突破提供源头支撑。 一、战略定位 本次政府工作报告将新基建纳入“构建现代化基础设施体系”的23项重大工程之一，成为“十五五”开局的关键发力点。其战略定位主要包括三个方面： 新基建是培育新质生产力的核心载体。政府工作报告提出要“加紧培育壮大新动能，因地制宜发展新质生产力”。新质生产力以科技创新为主导，而新基建所提供的算力、算法、数据正是当下科技创新的核心生产要素。从“人工智能+”的深化拓展，到智能终端与智能体的推广，再到智能原生新业态的培育，均依赖强大的算力支撑和高效的数据流通。因此，新基建不再仅仅是经济发展的外部条件，而是深度融入生产过程、直接决定生产效率与质量的关键内核，是新质生产力由概念走向实体的物理承载。 新基建是数字经济转向智能经济的基础底座。政府工作报告明确提出数字经济核心产业增加值占国内生产总值比重在“十五五”期间达到12.5%的量化目标，并首次提出“打造智能经济新形态”这一全新表述。从“数字经济”到“智能经济”，不仅是概念的演进，更是发展层次的跃升。数字经济主要解决信息的互联互通，而智能经济则要求系统具备思考、决策和行动能力。这一跃升对基础设施提出了全新要求：它必须能支撑海量数据的实时处理、复杂算法的高效训练以及智能应用的广泛落地。因此，报告中部署的“超大规模智算集群”、“公共云”、“卫星互联网”等，是构建这一全新能力的基础底座，它们共同构成智能经济运行的“神经系统”与“运算大脑”。 新基建是推动绿色低碳发展的重要抓手。政府工作报告在部署新基建时，极具前瞻性地提出了“算电协同”这一新概念。这标志着国家开始将算力作为与电力同等重要的基础资源进行统筹规划，其深层用意在于解决算力扩张带来的巨大能耗挑战，并将我国的清洁能源优势与算力优势相结合。通过“算电协同”，引导算力向清洁能源富集地区布局，并利用智能调度让算力负荷跟随新能源发电波动，不仅能显著降低算力中心的碳排放强度，兑现“双碳”承诺，更能从源头上降低算力使用成本。这使得新基建本身成为绿色技术应用的先行者和绿色发展的有力推动者。 二、核心任务 本次政府工作报告对新基建的具体部署围绕“超大规模智算集群”、“算电协同”与“公共云”、“卫星互联网”与“5G+工业互联网升级版”等工程层层递进，共同支撑智能经济新形态。 “超大规模智算集群”是新质生产力的算力引擎，并为智能经济的发展提供算力支撑。本次政府工作报告明确提出“实施超大规模智算集群”建设，标志着算力基础设施建设从“广覆盖”转向“强算效”，是对新质生产力核心载体和智能经济基础底座定位的直接回应。从新质生产力的视角看，智算集群提供的算力是创新发展的核心生产力。超大规模智算集群的部署，是要将这种核心生产力规模化、体系化，为新兴支柱产业的智能化升级和未来产业的孕育发展提供动力。因此，这一部署不仅是基础设施的扩容，更是国家战略科技力量在算力层面的集结与强化。另一方面，智算集群的建设目标是解决当前制约人工智能发展的算力瓶颈，提升智能算力的高质量供给水平。当前，我国算力资源的利用效率和结构失衡问题凸显，东部地区算力紧张而西部地区算力闲置的“东数西算”落地难题，需要更高层次的统筹调度予以破解。超大规模智算集群的部署，意味着国家将通过规模效应降低算力成本，集中资源打造若干具有全球竞争力的算力设施，为智能经济发展提供算力支撑。 “算电协同”与“公共云”是实现绿色低碳目标与普惠共享理念的战略性安排。“算电协同”首次写入政府工作报告，反映出新基建与能源体系深度融合的战略思考，也标志着新基建建设范式的根本性转变。随着算力规模的爆发式增长，数据中心已成为能耗 大户。算电协同将算力基础设施从单纯的电力消耗者，转变为与电力系统双向互动、协同优化的有机组成部分，其本质是让算力布局更加主动地适配能源结构，特别是充分利用西部地区的清洁能源优势，实现“绿电”变“绿算”。这一部署与政府工作报告提出的“深入推进零碳园区和工厂建设”、“发展新型储能”、“扩大绿电应用”等绿色低碳政策形成紧密呼应，体现了新基建在追求效能的同时，必须兼顾可持续性的发展理念。另一方面，“支持公共云发展”聚焦算力资源的配置方式和利用效率。公共云具有“即开即用、按需付费”的特点，“支持公共云发展”的部署充分体现了新基建的“普惠”特点。它意味着国家在大力建设超大规模智算集群的同时，更加关注如何让强大的算力资源以低成本、高效率的方式供广大中小企业、科研机构和开发者使用，使算力资源得到更加广泛的应用。 “卫星互联网”与“5G+工业互联网升级版”是构建智能经济的立体神经网络。政府工作报告在夯实地面网络的同时，提出“加快发展卫星互联网”和“打造‘5G+工业互联网’升级版”，旨在构建“地面网络升级+空中网络补位”的立体化网络布局，强化新基建作为智能经济基础底座的功能。政府工作报告将“加快发展卫星互联网”纳入新基建重点任务。这一部署具有多重战略考量：一方面，卫星互联网是弥补地面网络覆盖盲区、实现“空天地一体化”连接的关键基础设施，拓展了智能经济的物理边界，使其能够覆盖更广阔的地理空间和作业场景；另一方面，卫星互联网与低空经济、自动驾驶等新兴业态紧密相关，是构筑未来产业竞争优势的重要支撑，同时与“新产业新赛道培育发展”形成呼应。此外，“5G+工业互联网”升级版的打造，是对实体经济智能化转型的深度赋能。升级版意味着更低的时延、更可靠的连接以及5G与工业控制系统、人工智能技术的深度融合，其目标是将智能制造从单点试验、局部应用，推向系统重构、全流程优化，也是新基建作为新质生产力核心载体在工业领域的具体体现。 三、未来发展 本次政府工作报告对新基建工程进行了一系列精准布局，新基建将从技术创新、产业变革和发展模式三个层面引领未来创新发展。 技术创新引领方面，新基建通过“超大规模智算集群”建设的系统部署，直接驱动智能算力技术的突破。智算集群作为面向人工智能模型训练与推理需求的专用基础设施，其建设过程本身就构成了对计算架构创新、互联技术突破以及存储系统升级的全方位倒逼机制。与以往满足通用计算需求的数据中心不同，这类新型基础设施必须应对海量参数并行计算所带来的技术挑战，从而推动专用芯片研发、算法模型优化等硬件和软件的持续演进。这种由基础设施需求牵引技术创新、再由技术突破反哺基础设施升级的循环机制，可以为未来产业提供关键算力支撑，是新基建引领创新发展核心逻辑的具体体现。与此同时，“算电协同”的首次提出，则从能源技术融合的维度进一步拓展了技术创新的边界。将算力网与电力网统筹规划，通过技术创新破解算力扩张与能源约束的矛盾，这 种融合创新不仅有助于解决算力扩张带来的能耗约束，也催生了算力与能源两大领域技术体系的协同进化，不仅有助于推动算力绿色发展，更能降低算力的使用成本，为持续创新打开空间。 产业变革引领方面，新基建通过“支持公共云发展”和“5G+工业互联网升级版”，重塑各类市场主体的创新活动模式与产业资源的组织方式。公共云首次写入政府工作报告，其战略价值在于将计算、存储、模型开发工具等先进技术资源转化为全社会可以便捷获取的基础服务。这种服务模式的确立，使得广大中小企业得以摆脱自建算力设施的高昂成本和复杂运维负担，以更加灵活的轻资产方式参与到人工智能、大数据分析等高技术门槛领域的竞争中。当算力资源能够像公共服务一样实现“即开即用”，创新活动便不再仅仅是少数头部企业的专属能力，而是成为覆盖更广泛市场主体的普遍实践。同时，“5G+工业互联网升级版”的部署，推动制造业从单点试验走向系统重构。通过构建升级版网络基础，工业生产流程中的人、机、物能够实现更深层次的互联互通，为人工智能在工业控制、生产优化等核心环节的深度嵌入创造了条件，让人工智能在工业、农业、医疗、教育等垂直领域实现深度结合与快速推进的系统性再造，带动相关产业发展。 发展模式引领方面，新基建的系统性部署推动中国经济增长方式从传统的规模扩张转向更加注重质效提升的新阶段。与传统基础设施建设主要依赖土地、资本等要素投入的扩张模式不同，新基建所支撑的智能经济形态强调通过数据要素的循环流动和算法模型的持续优化来实现产出的倍增效应。报告中所部署的超大规模智算集群建设，直接面向人工智能创新发展的核心需求，通过提升智能算力的高质量供给水平，为新质生产力的规模化落地提供了不可或缺的技术支持。算电协同这一创新举措的提出，从能源保障层面确保了这种全新发展模式的可持续性。通过将算力设施布局与清洁能源基地建设统筹规划，利用电力调度与算力调度的实时联动机制，不仅破解了算力扩张带来的能耗约束，更将我国的清洁能源优势转化为智能经济发展的成本竞争力。这种创新与绿色的有机结合，使得新基建在支撑经济高质量发展的同时，本身也成为绿色转型的示范。算力、数据、算法与场景深度融合、协同进化，使得新基建超越了单纯基础设施的功能范畴，成为驱动中国经济从高速增长阶段迈向高质量发展阶段的关键引擎。 报告声明 本报告分析及建议所依据的信息均来源于公开资料，本公司对这些信息的准确性和完整性不作任何保证，也不保证所依据的信息和建议不会发生任何变化。我们已力求报告内容的客观、公正，但文中的观点、结论和建议仅供参考，不构成任何投资建议。投资者依据本报告提供的信息进行证券投资所造成的一切后果，本公司概不负责。 4本报告版权仅为本公司所有，未经书面许可，任何机构和个人不得以任何形式翻版、复制和发布。如引用、刊发，需注明出处为大公国际，且不得对本报告进行有悖原意的引用、删节和修改。