“人工智能+制造”政策指挥棒+政府投资基金组合拳，助力新质生产力规模化及国内大循环

文/崔爱巧、左宜卿 摘要 新年伊始，《“人工智能+制造”专项行动实施意见》和《关于加强政府投资基金布局规划和投向指导的工作办法（试行）》、《政府投资基金投向评价管理办法（试行）》接连发布，为人工智能的落地着力点和资金支持指明方向，既是贯彻落实“十五五规划”、发展新质生产力和全面赋能“新型工业化”的应有之义，也是做好科技金融大文章的重要举措。同时，在当前国际、国内背景下，引导资金回流至品类最全规模最大的制造业，对于促进国内大循环具有重要意义。 正文 一、“人工智能+”政策演进 2015年，我国首次将人工智能纳入国家重点任务，2016年将人工智能写入“十三五”规划，2017年明确“三步走”战略目标；自“十四五”以来，我国人工智能顶层设计经历了技术突破、基建构建、产业赋能和社会变革四次升级，至此形成了由技术到产业的完整政策链条。2026年1月7日，八部门联合发布《“人工智能+制造”专项行动实施意见》，聚焦人工智能赋能制造业的内在逻辑，以“模数共振”夯实底座、以“智能体”重塑生产关系、以“全流程”拓展应用场景，对于实现制造业转型升级、高质量发展具有重大战略意义。 二、从“压舱石”到“主引擎”：人工智能赋能千行百业，缘何制造业地位尤为突出？ 2.1内驱力：制造业是人工智能落地的主“战场” 制造业地位重要。制造业是全球经济体中至关重要的一环，其规模和结构对国家发展的基本面有着重要影响。我国拥有41个工业大类、207个工业中类、666个工业小类， 是世界上唯一拥有全部工业门类的国家，完整的工业体系使得内循环成为可能。同时，我国还拥有超大市场规模和完善的市场体系，截至2025年末，中国制造业总体规模连续15年保持全球第一，占全球制造业比重近三分之一，220多种工业产品产量位居世界第一。制造业不仅是国家经济结构中的长期“压舱石”，同时也为技术创新提供了最主要的转化场景。强大的制造业体系直接关系到国家安全与经济韧性，其既是应对外部冲击、保障产业链自主可控的底盘，也是各国竞相强化高端制造、争夺未来竞争制高点的核心领域。 制造业亟待转型。在过去的数十年里，我国凭借着制造业的庞大规模奠定了“世界工厂”的地位，“中国制造”遍布全球，然而多数产品仍集中在附加值较低的代工组装环节。与此同时，我国制造业占GDP比重从2006年的32%下降到2025年的25%左右，其中传统产业（如矿业、冶金、化工、轻工、纺织、机械、建筑等）增加值占比较高，约为80%左右，凸显了产业结构的传统与偏重。面对制造业比重持续下降可能带来的产业空心化风险以及全球竞争日益加剧的挑战，从“制造大国”到“制造强国”的转型刻不容缓。为此，“十五五”规划指出，要在保持制造业合理比重基础上，推进制造业转型升级，建设以先进制造业为骨干的现代化产业体系，推动制造业向“数智化”、“绿色化”发展。2026年1月，工业和信息化部、中央网信办等八部门联合印发《“人工智能+制造”专项行动实施意见》（以下简称“《意见》”），将制造业作为“人工智能+”的主“战场”，这是基于中国制造业发展历程和需求的精准判断。《意见》提出多个量化指标，标志着人工智能赋能制造业进入了系统化、规模化推进的新阶段。 制造业与人工智能易融合，成果易规模化推广。制造业的生产流程环节清晰，通常都包含质检、设备运维和工艺优化等环节，对人工智能的需求高度结构化，这为人工智能提供了定义清楚、容易衡量效果的应用场景，使得技术能够快速试错、持续改进，并最终形成稳定可靠的解决方案，成果也更容易规模化复制，从而带来真正的效率提升。将智能算法与数据要素作为流程优化与质量提升的核心，不仅为产业转型提供了指引，同时还将催化制造业成为人工智能等前沿技术落地、孕育新质生产力的重要平台。 2.2外推力：锻造新质生产力是构筑国家长期竞争优势的关键布局 锻造新质生产力是突破发展瓶颈的必经之路。新质生产力是以创新为主导的先进生产力形态，具有高科技、高效能、高质量等特征，主要由技术革命性突破、生产要素创新性配置、产业深度转型升级而催生。2026年1月20日，习近平总书记在“开年第一课”上强调，要保持制造业合理比重，大力发展先进制造业。在全球科技竞争与国内转型双重压力下，制造业依赖传统要素的增长模式已面临瓶颈，未来发展将以全要素生产率提升为核心。 3全球科技竞争加剧，领先企业已率先布局。国际背景下，诸多领先企业早已投入人工智能与制造业的结合，如特斯拉在工厂中大规模应用机器视觉进行自动驾驶模拟测试与车身质检，并利用智能机器人优化生产流程；西门子则通过工业软件与数字孪生技术， 在虚拟空间中仿真和优化产品全生命周期；而在国内，海尔通过其工业互联网平台“卡奥斯（COSMOPlat）”，成为赋能整个制造业数字化转型的“新质生产力输出者”，在海尔自身的互联工厂（如中央空调互联工厂）中，AI深度应用于质量检测（视觉识别）、供应链优化、用户需求预测与个性化定制全流程，实现了大规模生产与个性化定制的结合，显著提升了全要素生产率。在大趋势下，人工智能与制造业“双向赋能”，既是技术演进的必然，也是产业发展的必需。 2.3战略回应：顶层设计下的政策与资本合力，构筑应对大国博弈的制度底座 2026年作为“十五五”规划的开局之年，既是制造业转型升级的关键节点，也是智能制造纵深推进的战略起点。2025年发布的“十五五”规划建议明确提出，坚持把发展经济的着力点放在实体经济上，以智能化、绿色化、融合化为方向，推动制造业数智化转型，培育壮大新质生产力。这一顶层设计为智能制造划定了发展航向，《意见》的出台，标志着相关战略从宏观指引进入了系统化、可操作的阶段，将“发展新质生产力”的宏大目标落地为清晰的技术路径与产业目录。 首先，它明确了“从通用到专用、从模型到场景”的递进式技术路径。《意见》设定了推动通用大模型在制造业深度应用，并形成特色化行业大模型的目标。这实质上是规划了一条技术攻坚路线：先利用现有通用AI能力解决共性问题，再结合各行业特有的工艺知识与数据，培育出更懂制造的“人工智能助手”。同时，《意见》提出打造上千个“工业智能体”和推广数百个典型场景，将这些技术能力锚定到具体、可复制的生产单元和业务环节中，如质量检测、预测性维护、工艺优化等，从而构建起从技术到价值的直达通道。 其次，配套的《制造业企业人工智能应用指南》（以下简称“《应用指南》”）与《意见》形成了一本“操作说明书”。《应用指南》以“手把手”的方式，为企业提供了从智能化评估、数据治理、模型选型到安全部署的全流程方法论，显著降低了中小企业在AI应用方面的试错成本与认知门槛，确保大家能真正将人工智能工具用起来。 最后，在顶层设计方面，国家投资基金为这一系统性工程注入了耐心资本。这些基金明确以“投早、投小、投硬科技、投长期”为导向，其作用在于精准弥补市场资本在技术研发早期、应用验证阶段通常存在的投入不足或避险情绪。《意见》及《应用指南》作为政策指明了改革方向和操作路径，国家投资基金作为资本注入也为改革提供了燃料。 2.4成效初显：在产业链系统性重构中塑造新优势 4目前，我国制造业数智化转型扎实推进，累计建成3.5万余家基础级、8,200余家先进级、500余家卓越级智能工厂，培育15家领航级智能工厂。其中，人工智能已渗透领航工厂70%以上的业务场景，沉淀了超过6,000个垂直领域模型，带动1,700多项关键智能制造装备与工业软件规模化应用，形成一批具备感知、决策和执行能力的工业智能体，推动智能制造从“自动化”向“自主化”演进。将“人工智能+制造”提升至国家战略层面，其深远意义在于竞争规则的改变,未来的全球制造业竞争将不仅是规模、成 本或供应链的竞争，更是“智能定义产品、数据和算法驱动创新”的能力竞争。我国通过当前的系统性布局，正是为了在下一轮产业革命中，锻造出定义未来制造方式的“智能大脑”，从而在全球产业链中构建难以替代的长期优势。 三、“人工智能+制造”政策落地资金保障措施-国家投资基金 “人工智能+”具有投入规模大、回报周期长且不确定性较高、外部性强等特征。在人工智能与制造业的深度融合过程中，资金是多层次、分阶段的系统性投入，涉及智能基础设施部署、产线智能改造及持续运营与迭代等方面，本质上是一个资本密集型和技术密集型并举的长期过程，仅靠市场资本难以覆盖其全生命周期，制约了技术规模化落地。面对如此庞大的资金需求，2026年1月12日，国家发展和改革委员会（以下简称“国家发改委”）、财政部等四部委联合发布《关于加强政府投资基金布局规划和投向指导的工作办法（试行）》（以下简称“《工作办法》”），国家发改委同步出台《政府投资基金投向评价管理办法（试行）》（以下简称“《管理办法》”），这是首次在国家层面对政府投资基金的布局和投向做出系统规范，《工作办法》和《管理办法》的出台将政府投资基金明确定位为“科技金融”主干道的一次系统性升维，对做好“金融科技大文章”不仅提供资金支持，更提供了一套与硬科技发展规律相匹配的资本组织方式、风险分担机制和战略传导通道。同时与《意见》形成组合拳，为“人工智能+制造”政策落地提供强大资金保障，对于正在推进“人工智能+制造”落地的企业而言，这不仅是融资窗口的打开，更是融资逻辑与战略逻辑的二者对齐。 政府投资基金是创新财政资金使用方式、支持产业发展和创新创业的重要政策工具。作为投资体制改革和财税体制改革不断深入的重要成果，近年来，从中央到地方，越来越多的财政性资金从“大投入”转变为“大撬动”，以政府投资基金的方式，发挥财政资金杠杆效应、弥补社会资本短板和市场失灵，对推动经济结构转型、因地制宜发展新质生产力、促进传统产业改造升级、培育壮大新兴产业和未来产业具有重要意义。 政府投资基金主要分为产业投资类基金和创业投资类基金，其中设立最多的是产业投资类基金。产业投资类基金中最核心、最具中国特色的是政府引导基金，它由政府出资设立，不以营利为首要目的，核心功能是“引导”和“放大”。它的钱往往作为“母基金”（FOF）去参股更多的市场化子基金，通过这种方式，通常能实现1：4甚至更高的杠杆放大效应。截至2024年末，我国累计设立政府引导基金数量2,178只，总规模突破12万亿元，其中，产业类和创投类引导基金数量为2,023只，总规模突破10万亿元，通过多层放大，实际带动形成的产业基金集群和投资规模以指数级形式增长。 5从基金投资全流程来看，“募”是起点，也是战略的宣示。政府引导基金在募集时，会明确规定基金的投资方向（如“新一代信息技术”）、投资阶段（天使、创投、成长期）、投资地域（通常有返投要求）以及让利机制。“投”是核心，是专业与战略的结合点。但产业基金的“投”，不是简单的财务投资，而是“基于产业地图的价值投资”，能否“强链、补链、延链”成为重要参考标准。“管”是价值创造的关键，是区分优秀基金与平庸 基金的分水岭。“退”是闭环的终点，也是资金可持续的保障。顺利退出，意味着基金实现了财务回报，资金可以回笼，投入到下一个循环中，形成“滚雪球”效应。通过顶层设计和地方实践不断优化基金的全生命周期管理，让资金能够更好地循环起来。政府投资基金作为科技金融的重要工具，核心功能并非追求短期收益最大化，而是通过承担技术创新和产业转化过程中的不确定性风险，为人工智能赋能制造业提供耐心资本。 四、政府投资基金引导投资回归制造业，促进国内大循环 构建以国内大循环为主体的新发展格局，关键在于提升国内供给体系的质量和效率，需要以内需为主体，看供给体系能否有效匹配国内需求。制造业作为供给侧的核心，发展水平直接决定了国内大循环的运行质量及稳定性。 数据来源：公开资料，大公国际整理 人工智能赋能制造业，有助于提升生产效率、产品质量和资源配置效率，从而推动制造业迈向高水平台阶，有利于增强国内市场对高质量产品及服务的供给能力，同时也有利于通过技术进步带动有效投资和产业链的协同发展，为国内大循环提供坚实产业基础。 在“人工智能+制造”推动国内大循环的过程中，对产业链上下游的协同支持具有重要意义。国家投资基金通过