绿化中国的银行体系：政策与监管措施分析

绿化中国的银行体系政策与监管措施分析 免责声明 本报告中所使用的名称及材料的表述方式，并不表示联合国秘书处对任何国家、地区、城市或区域及其当局的法律地位，或其边界和疆界的划定，发表了任何形式的意见。 文中若提及任何商业公司或产品，并不表示联合国环境规划署或本文作者向大众推荐该公司或产品。文中所使用的信息不得用于宣传或广告目的。文中所使用的商标名称和标识仅为了方便编辑本文使用，无意侵犯任何商标法或版权法。 本报告中所表达的观点仅代表作者个人观点，并不一定反映联合国环境规划署的立场。任何错误或遗漏皆属无意，敬请读者谅解。 © 地图、照片及插图版权如文件中所示。 联合国环境规划署金融倡议（UNEP FI）.《绿化中国的银行体系：政策与监管措施分析》,2025年，日内瓦 封面影像: unsplash.com/photos/city-skyline-with-traditional-and-modern-buildings-under-clouds 致谢 作者 朱寿庆 (UNEP FI)Laura Canas da Costa (UNEP FI)Elodie Feller (UNEP FI)Emily Dahl (UNEP FI) 本报告的编写受惠于多方机构与专家的支持与贡献。在此，谨向所有在研究、审阅及反馈过程中提供宝贵意见的合作伙伴、顾问及外部审阅人表示诚挚的感谢。 外部审阅人/技术专家(按姓氏字母顺序排列) UNEP FI内部审阅人 ◾毕连珊（商道融绿）◾董善宁（江苏银行）◾郭沛源（商道融绿）◾何晓贝（北京大学国家发展研究院）◾马 骏（北京绿色金与可持续发展研究院）◾马险峰（中诚信投资集团有限公司）◾钱立华（兴业研究）◾王骏娴（中证金融研究院）◾王 遥（中央财经大绿色金融国际研究院）◾王 毅（中国科学院科技战略咨询研究院） ◾Careen Abb◾Maheen Arshad◾Beata Bienkowska◾Daniel Bouzas◾Karine Bueno◾Aaron Cantrell◾Sem Houben◾胡锋◾Maria Sosa Taboda◾Nirnita Talukdar◾Carlota Gomez Tapia◾Eric Usher◾Liesel Van Ast 执行摘要 自21世纪初以来，中国一直在推动金融体系的绿色转型。在这一过程中，中国陆续推出了一系列政策工具和监管措施，动员公共和私人资金支持经济向更可持续的方向转型，以实现促进经济发展和应对气候环境挑战的双重目标。国家的减碳目标推动了清洁能源投资的迅速增长，使中国提前实现了其2030年可再生能源目标。到2024年，清洁技术产业已占全国经济活动的10%以上，约占国内生产总值（GDP）增幅的四分之一。同年，中国占全球可再生能源装机总量的40%以上，占亚洲可再生能源装机总量的近77%。 绿色产业的扩张与可持续金融政策的推进伴随着中国经济的持续增长，表明追求环境与气候目标并未对中国整体经济发展造成显著约束。相反，绿色产业正逐渐成为提升生产力与竞争力的新动力。 与此同时，中国的转型进程依然复杂。经济结构转型与能源安全仍是核心考量，化石燃料依旧发挥着重要作用——煤炭约占全国发电量的51%，并且新增煤炭产能仍在建设之中。这些因素使中国成为全球温室气体（GHG）排放量最大的国家，约占全球当前排放总量的三分之一。 在经济结构转型与能源安全关切并存的背景下，可再生能源的强劲增长和煤炭产能的持续扩张体现了中国绿色转型进程的动态演变特征。为实现金融监管与长期经济环境目标的协调，中国正采取一系列措施来应对转型风险，并进一步完善可持续金融框架，以动员大量资金投入可持续经济活动。这些动态凸显了在快速变化的国内外环境中，平衡雄心与落实之间的复杂性。 本政策简报从三个主要维度——国家愿景、赋能环境、审慎监管与货币工具——展现了中国绿色金融政策格局的演变。文件参考了近50项中国可持续金融政策工具，探讨了政府部门如何使用这些政策及相关工具引导经济向更可持续的方向转型。 四个重点领域 ◾国家可持续发展的愿景及其背景：将可持续发展目标融入国家发展模式与规划体系之中。◾绿色金融的政策监管体系：通过政策工具将可持续性要求纳入对金融体系的管理框架。◾促进投资的分类标准与绿色金融规范：以可持续金融分类标准和可持续信息披露要求为核心的监管措施来促进投资。◾审慎监管与货币政策工具：在审慎监管（即巴塞尔协议的框架支柱）和货币政策中融入可持续性考量。 主要发现 在过去18年中，中国的绿色金融政策与监管框架已发展成为一个兼具历史性行政手段与创新性探索的综合体系。这个多层次的制度框架为金融机构及其客户提供了指导与激励，促使其更好地管理风险，并支持清洁能源、绿色技术以及环境与可持续项目的投资。 中国通过政策与监管行动，构建了有利于保护环境和应对气候变化的制度环境，推动经济从对自然资源的高度依赖转向以创新和资本为驱动的增长模式。这一转变反映出中国在追求更可持续、更加包容、更为公平的发展模式方面更为广阔的前景。 各重点领域的主要结论汇总于表 ES1。 表 ES1：各重点领域的主要结论 国家可持续发展的愿景及其背景 ◾国家愿景：过去二十年来，中国不断将可持续发展理念融入国家的发展框架，确立了覆盖全经济领域的可持续发展目标，并营造了促进绿色低碳增长的有利环境。这些举措总体上与《巴黎协定》、“昆明—蒙特利尔全球生物多样性框架”、及联合国可持续发展目标（SDGs）等国际框架相衔接。 ◾渐进式转型与标准协同：鉴于中国在联合国分类中仍属发展中国家，及其“富煤、贫油、少气”的能源资源禀赋特征，中国在能源领域采取了循序渐进的转型路径，并在此过程中逐步使其绿色金融标准与国际规范接轨。 ◾新的可再生能源目标：中国在更新的国家自主贡献（NDC）中提出，到2035年风能与太阳能装机容量将比2020年提高六倍，并在同一时期内将全经济温室气体排放量较峰值下降7%至10%。这些目标体现了中国在强化能源安全的同时推动可持续增长的努力。 绿色金融的政策监管体系 ◾可持续金融的演进：在中国，“可持续金融”（一般称为“绿色金融”）理念经历了一个发展过程。最初重点放在环境保护，随着中国发展重心的变化，其内涵逐渐扩展，纳入了更多气候、环境、社会与公司治理（ESG）等因素。这一转变体现了绿色金融从政策主导型的国内实践逐步迈向与国际接轨的可持续金融体系。目前，中国政府已将绿色金融与科技金融、普惠金融、养老金融和数字金融并列，确立为支持中国式现代化的“五篇大文章”之一。 ◾自上而下与自下而上的结合：中国推动金融体系绿色化的方式体现了其行政制度的历史传统，融合了自上而下的政策引导与自下而上的地方实践。例如，许多监管措施是行政机构发布的高层政策文件，而非立法机关颁布的法律文件。这些高层政策文件在国家层面提供战略指引，并为各省市根据本地实际进行探索和试点提供参考框架。 促进投资的分类标准与绿色金融规范 ◾支持性环境：在中国语境下，绿色金融的支持性环境可概括为以下几个方面：1）高层次政策工具——用于协调全国金融部门的行动方向；2）标准与分类体系——以促进对目标领域的投资；3）激励与监管合规机制——以动员资本投入；4）地方试点——以确保国家层面政策工具的有效适配，并促进自下而上的创新；5）跨区域合作——以确保中国的绿色金融进展与国际最佳实践保持一致。 ◾绿色金融范围的拓展：在大力投资可再生能源与绿色技术的基础上，中国正进一步优先推动工业减碳、气候适应与生物多样性保护。中国人民银行在这一过程中发挥着主导作用，正在制定转型金融与生物多样性金融的分类标准（中国称为“目录”），并在部分行业和地区进行试点。新发布的《绿色金融支持项目目录》新增了绿色贸易、绿色消费等类别，并将使用清洁能源与先进技术进行产业转型纳入支持范围。这些进展表明，中国绿色金融的涵盖范围正在逐步拓宽。 ◾可持续信息披露框架：财政部及证券交易所近期更新了企业可持续信息披露要求，旨在提升市场透明度、弥补数据可得性差距，并采用“双重重要性”方法，同时考量财务影响和环境社会影响。按照中国以金融支持绿色低碳发展的既定目标，预计中央政府将进一步出台政策措施，以持续完善可持续金融框架。 审慎监管与货币政策工具 ◾在审慎监管中嵌入可持续性考量：中国已逐步将可持续发展因素纳入其审慎监管与监督框架，最显著的体现是对银行绿色金融业绩的考核机制。鉴于许多具有战略重要性的金融机构为国有性质，监管部门能够通过评估和对比金融机构在国家低碳与绿色发展目标中的表现来影响市场行为。在此背景下，政府作为监管者与大股东的双重角色，有助于将政策优先事项有效地转化为金融机构的实际操守。 ◾运用货币政策扩大绿色信贷：尽管审慎监管工具已为银行提供了激励，使其更好地定价气候相关风险并扩大绿色信贷—这一点从绿色贷款和绿色债券发行的增长中可见一斑，但结构性货币政策工具(如碳减排支持工具，Carbon Emissions Reduction Facility，简称 CERF)发挥了补充作用，通过直接激励可再生能源和绿色技术投资来推动绿色金融发展。这些实践经验或可为其他追求类似目标的经济体提供有益的启示。 本政策简报作为一份简明易读的导览文件，重点介绍了中国已出台的、与本课题有重要相关性的可持续导向型监管政策与相关工具。 注：请对照英文报告查找执行摘要中的引用信息。