看得见的手的回归：社会对话与21世纪产业政策的制定

作者 / Duncan Campbell，Kee Beom Kim，Ted Clayton © 国际劳工组织 2025 著作权许可协议 4.0 国际版（CC BY 4.0） 此项作品受Creative Commons Attribution 4.0 International许可。详见：https:// creativecommons.org/licenses/by/4.0/用户可以根据许可协议的详细规定，重复使用、分享（复制和再分发）、改编（混音、改编和基于原始作品进行创作）。用户必须明确注明国际劳工组织（ILO）是该材料的来源，并说明是否对原始内容进行了修改。禁止在翻译、改编或其他衍生作品中使用国际劳工组织的徽章、名称和标志。 归因用户必须指明是否进行了更改，并按照以下方式引用作品：Campbell, D., Kim, K., Clayton, T.《显性手回归：社会对话与21世纪工业政策制定》国际劳工组织工作文件153。日内瓦：国际劳工局，2025年。© 国际劳工组织。 翻译。- 如果对本作品进行翻译，必须在署名信息之外，同时添加以下免责声明：本译文是国际劳工组织（ILO ）受版权保护的作品的翻译版本。本翻译未经国际劳工组织准备、审查或批准，不应被视为国际劳工组织的官方翻译。国际劳工组织对本译文的内容和准确性不承担任何责任。本译文的责任完全由译者承担。 适应– 如对此作品进行改编，请添加以下免责声明并附上来源归属：这是一个国际劳工组织（ILO）受版权保护的作品的改编。此次改编并非由ILO制备、审核或认证，不应被视为正式的ILO改编。ILO对其内容与准确性的责任予以否认。责任完全归属改编作品的作者。 第三方材料这个Creative Commons许可不适用于本出版物中包含的非国际劳工组织版权材料。如果材料归属第三方，该材料的使用者必须独自负责与版权持有者协商权利问题，并负责任何侵权指控。 任何在本许可证下引起的无法友好解决的争议，应当按照联合国国际贸易法委员会（UNCITRAL）的仲裁规则提交仲裁。各方应受由此产生的任何仲裁裁决约束，该裁决为此项争议的最终判断。 有关权利和许可的详细信息，请联系：rights@ilo.org权利@ilo.org有关国际劳工组织出版物和数字产品的详细信息，请访问：www.ilo.org/publns. ISBN 978-9220-4285-73（印刷版），ISBN 978-9220-4285-80（网络PDF版），ISBN 978-9220-4285-97（epub版），ISBN 978-9220-4285-03（html版）。ISSN 2708-3438（印刷版），ISSN 2708-3446（数字版）。 https://doi.org/10.54394/SIMS1312 无论国际劳工组织（ILO）就任何国家、地区或领土的法律地位，或其当局的法律地位，或关于其边界或边界的划定有何种立场。参见：www.ilo. org/免责声明. 本出版物中表达的看法和观点为作者（们）的观点，不一定反映国际劳工组织（ILO）的看法、观点或政策。 对公司和商业产品及过程的提及并不表示国际劳工组织对其的认可，未提及特定公司、商业产品或过程也不代表不认可。 相关信息可在我劳工组织出版物和数字产品中找到：www.ilo.org/研究-与-出版物 国际劳工局工作论文总结了国际劳工局正在进行的研究成果，并旨在激发对与工作世界相关的一系列问题的讨论。欢迎对这篇国际劳工局工作论文提出评论，并可通过以下方式发送：kim@ilo.org. 出版授权：桑赫恩·李，主管，就业 国际劳工组织工作论文可在以下网址找到：www.ilo.org/research-and-publications/working-papers 建议引用： 坎贝尔，D.，金，K.，克雷顿，T. 2025《显性手回归：社会对话与21世纪工业政策制定》, 国际劳工组织工作论文153（日内瓦，国际劳工组织）。https://doi. org/10.54394/SIMS1312 摘要 在地理政治竞争、供应链脆弱性和当代重大转型中，产业政策回归，但其表现更多地取决于治理和设计，而非意识形态。通过对德国、韩国、南非三个比较案例的分析，本文认为结构化的社会对话可以提高目标定位、监督和合法性。该机制减少了信息不对称，通过相互问责来协调利益，并使承诺超越政治周期，降低捕获和执行风险。为了实现这些潜力，以下几个条件至关重要：机构稳定性；拥有能力和合法性的社会伙伴；以及利益相关者的耐心和务实参与。 关于作者 邓肯·坎贝尔是国际劳工组织就业战略部门的前主任。 金基范是国际劳工组织的宏观经济与就业政策专家。 特德·克莱顿是澳大利亚工会理事会的研究员，负责工人资本研究。 目录表 引言 X 1 重新构想工业政策 06 1.1 产业政策：一个定义061.2 产业政策针对市场失灵问题061.3 经济发展作为资本和劳动力的再分配以及国家的作用071.4 工业政策：一个衰落的思想时代081.5 恶魔可能隐藏在细节中——而非概念里101.6 工业政策中的“嵌入性”101.7 工业政策重回前沿11 2 理论上的社会对话与产业政策 13X 2.1 社会对话的多层次益处132.2 通过解决信息不对称问题，优化政策设计和实施132.3 社会对话使社会伙伴能够减轻负面外部效应142.4 社会对话可以推动就业和经济发展稳定性15 X 3 社会对话与工业政策实践 17 3.1.1. 1950年代至2019年韩国的社会对话与产业政策173.1.2. 光州就业创造模式（GJCM）173.1.3. 互利共赢的区域就业创造倡议（MBRJCIs）18 首字母缩略词 引言 几乎没有哪个主题在经济学中被讨论得比经济增长的决定因素、经济结构转型以及国家在市场经济中的角色更多。产业政策与这三者紧密相连。这是一个有争议的话题，观点各不相同。从理论上讲，产业政策要么扭曲了有效的市场结果，要么改善了它们，这取决于一个人对国家在经济中理想角色的看法。实际上，产业政策既有成功也有失败。可以肯定的是，目前对产业政策的兴趣正在重新兴起。 复兴令人惊讶，因为工业政策的失败记录令人印象深刻。一些政府“选择失败者”而非赢家，而另一些政府则允许寻租的自身利益“攫取”政府资源。此外，即使工业政策按预期工作，仍有许多关于公平的问题需要考虑。如果出口受到政府支持，自由贸易是否公平？政府可以走多远来保护国内产业免受竞争？临时支持何时变成对无竞争力企业的生命支持？而且，由于富裕国家能够负担得起比贫穷国家更多的支出以支持其市场，工业政策是否会挫败发展努力并加深国家间的不平等？ 尽管存在这些悬而未决的问题，一些国家，例如20世纪后期东亚国家，通过采用产业政策，以惊人的速度加速经济增长和提高生活水平，这通常被视为对产业政策的肯定。因此，产业政策的支持者认为，比自由市场更为积极的经济开发方法会产生更好的结果，因为市场有时会失败，而这样的失败是可以被纠正的。其他人，包括Juhász，Lane和Rodrik（2024）认为，支持者和反对者之间的这种二元辩论是存在问题的，因为所有国家都曾在某个时候使用国家的看得见的手帮助市场的看不见的手。对这些观察者来说，真正的问题是什么样的政策支持最为有效，以及政府如何最好地实施这些政策。正如Rodrik（2008）所指出的：“大多数政府已经在实施各种形式的产业政策了，即使他们给它们起别的名字（如‘出口便利化’，‘促进外国投资’，‘自由贸易区’等等）。因此，讨论如何实施产业政策，远远比讨论是否应该实施产业政策更有成效。”（第2页）。 工业政策的讨论正变得越来越实证。一项工业政策成功或失败取决于它是否被正确定位，其设计以及其实施方式。本文探讨了这些问题，特别是工业政策如何获取信息。鉴于工业政策旨在指导资本和劳动力的分配，核心问题是这种指导是否在代表那些最可能受到影响的人，即工人和雇主时更有效。 本文的结构如下。在本章介绍之后，第二节定义了产业政策，并对经济自身发展中的结构转型以及国家的作用做了简要概述。第三节探讨了当前对产业政策兴趣下降后又重新抬头的缘由。第四节则讨论了在产业政策中社会对话的理论及其潜在作用。在第五节，我们分析了三个关于产业政策中社会对话的当代案例，并通过比较分析进行讨论。第六节总结并确定了几个政策启示。 X1 重新构想的产业政策 1.1 产业政策：一个定义 我们定义产业政策为一个多阶段过程，在这个过程中，政府提供各种激励措施，旨在引导私营经济行为者的行为，以达到被认为公共利益的目标。1市场单独可能会失败无法产生。区分“横向”和“纵向”政策很重要，前者指国家对公共物理和社会基础设施的投资，如高速公路、教育或研发。此类产业政策很少引发争议，因为许多经济学专家认为此类国家干预是恰当且有效的。然而，尽管在横向产业政策上几乎达成共识，但即便如此，它们也存在产业偏差。正如张（2002）所指出的，政府投资公路、铁路还是港口，这很重要。尽管如此，对产业政策的批评大多集中在纵向政策上。 垂直型产业政策指的是政府对特定产业的支持。这种批评可能事先出现的理由很明显。首先，这些政策直接干预竞争性市场，而不是引起较少争议且更广泛共享的公共品（例如基础设施或研发）。其次，它们在范围上“排他”到不是整个经济的程度，这意味着它们针对某些产业，排除其他产业。 第二次，工业政策的一种广泛分类是它们是否主要具有保护性质——也就是说，为“幼稚工业”提供对来自既定竞争对手进口的保护——或者是促进出口的，后者是亚洲“奇迹”经济的显著特点。这两种政策都是为了服务于经济发展，这里所说的经济发展是指追求持续和包容性增长过程中资本和劳动力的配置变化。 1.2 产业政策针对市场失灵问题 这是标准经济理论，即自由市场有效地分配能够促进经济增长、就业和更高生活水平的资源。同时，人们普遍认识到，市场力量的收益并非均匀分配。因此，仅仅将经济发展委托给市场，在许多情况下，会导致低水平的均衡，允许不平等加剧。因此，解决不平等成为国家税收和转移政策的事后补救措施，这些政策调整收入分配，使其更加平等。尽管这种行动本身不构成对市场的干预，但它反映了许多国家已经采取措施纠正不良后果。 产业政策的主要目标是解决市场失灵问题。讽刺的是，市场可能因为与成功相同的原因而失灵——即追求自身利益。例如，即使市场在分配经济资源方面更为出色，也不应期待数百万个微观经济层面的理性决策能够达到对所有相关方都有利的最终结果。 与替代安排相比。同样，人们不应该期望在竞争市场中，个别参与者会内部化那些可能对他们没有益处的行动的成本。例如，应对气候变化是大多数人所喜爱的公共品。Mazzucato（2015）详细阐述道：“政府通过在具有‘公共品’特征（如基础研究或市场潜力较小的药物）的领域进行投资，并通过设计市场机制来内部化外部成本（如污染）来干预市场‘修复’”（第3页）。 早期工业政策主要通过贸易关税实施，保护了国内重要的部门，如农业，或在拉丁美洲，是初生的制造业。初生工业面临高初始成本，因为它们通过实践学习，这意味着在没有保护的情况下，它们很可能在面临更具成本竞争力的企业时失败。工业政策解决的主要市场失灵问题列于表1.1中。 1.3 经济发展作为资本和劳动力的再分配以及国家的作用 产业政策是关于引导资本和劳动力向特定目标分配的。当然，从整个经济体系来看，资本和劳动力的（再）分配服务于更广泛的经济发展的目标。经济发展通过以下持续过程发生：（1）将劳动力和其他生产要素从低生产率部门转移到高生产率部门（结构性转型）；（2）部门内部的生产率增长。从低生产率活动转移到高生产率活动（劳动力再分配），以及部门内部任务和工作的复杂性和精细化程度的提高，是经济发展和就业创造的关键驱动力。 然而，这些过程既不是自动的，也不能保证。事实上，当资源从高生产率活动转移到低生产率活动时，结构性变革可能会降低生产率（McMi