中美公务员养老保险制度的变迁——再分配效果的检验

郭磊，徐明 （中国社会科学院大学管理学院，北京102488） 摘要：2015年之前，中国养老保险“双轨制”备受诟病。改革后，公务员与企业职工在制度设计上基本保持一致，但养老保险的再分配效果仍需检验。本文以工资和养老保险作为初次分配和再分配的衡量指标，比较中美两国改革前后公务员养老保险的制度设计和制度效果（再分配效果），发现两国在改革前的制度聚焦于公务员本身，而改革后均考虑了公务员与其他群体的协同发展。未来中国养老保险需避免在改革后进入“隐性双轨制”，关注企业年金和职业年金的不平衡、企业和机关事业单位平均工资增长率的差异以及机关事业单位内部的性别收入差距。 关键词：公务员养老保险；初次分配；再分配；双轨制 中图分类号：F842.67; F124.7文献标识码：A文章编号：1000-4149（2020）sf-0001-18DOI：10.3969/j.issn.1000-4149.2020.00.039 The Changes of the Pension Scheme for Civil Servants in Chinaand the United States:Evidence from RedistributionEffects GUOLei,XUMing(School of Government,University of ChineseAcademy of Social Sciences, Beijing102488,China) Abstract:Before 2015, China's dual-track pensionschemewaswidelycriticized.Althoughthereformofdual-track pensionmakescivil servants and enterprise employees basically consistent inschemedesign,the redistribution effects ofpensioninsurance still need to beanalyzed.Takingwage and pension as the indicators of initial distribution and redistribution respectively, this papercomparesthe arrangement and effect(redistribution effect)of Sino-US civil servantspensionschemebefore and after the reform. We find that both countries have taken into account thesynergy between the civil servants and other groups after thereform, instead of focusing on civilservants as before. In the future, China's pension insurance should avoid entering the "hiddendual-track system". We should pay attention to the imbalance between enterprise annuities andoccupational annuities, the differences in the average wage growth rate between enterprises andorgans and institutions, and the gender income gap within organs and institutions. Keywords:civil servants pension scheme;initialdistribution;redistribution; dual-track pensionscheme 一、引言 在2015年的中国养老保险“双轨制”改革中，公务员养老保险制度参照企业职工进行了顶层设计。经过数年的改革推进，曾经的养老保险“双轨制”弊端是否已被消除？养老保险制度作为我国社会保障的最重要组成部分，在收入的再分配中发挥了怎样的作用？以效率至上的美国在20世纪末对其联邦政府雇员的养老保险制度进行了改革，在平衡公务员和普通国民的养老保险方面，有无可取之处？这些都是本研究的出发点。 二、文献回顾 1.经典讨论 对于公务员的养老保险，世界各国众多学者有着丰硕的研究成果。国外的学者常用不同的价值观衡量养老金的支出水平，判断制度是否公平和有效率，探讨各种风险。对名义风险和偿付能力风险的讨论最为广泛[1-2]，传统研究通常会在DB型养老金的管理上引入二次成本标准作为计划管理者的目标函数[3-5]。而Maurer, Mitchell和Rogalla（2009）则突破传统思维，采用蒙特卡洛框架分析德国公务员非资助DB计划的风险和回报[6]。除此之外，也有较多探讨公共部门和私人部门养老保险差异的比较研究[7-8]，部分国家的公职人员（公务员）养老保险支出为财政带来了沉重的负担[9]，由此引发了一连串的制度变革和结构调整[10]。 国内的学者更多的是反思中国福利模式的发展历程[11]，关注如何借鉴国外的经验做法[12-13]，并用于指导中国机关事业单位养老保险制度的改革。如学习美国经验将公务员养老保险纳入社会养老保险中，解决公务员流出的“金手铐”问题和社会保险制度缺乏衔接的问题[14]。2015年之前，对于“双轨制”的具体改革思路有：一种是认为双轨制应当在发展中将统一性和差别性相结合[15]；另一种观点强调顶层设计，事业单位和公务员一起改革[16-18]，认为“双轨制”必须合二为一，这样才能保证社会发展的公正和公平，但同时也要做好两种制度的衔接工作[19]。 养老保险的再分配功能也得到了众多研究的支持。比如Diamond（1977）就认为政府之所以介入养老保险制度，一个重要原因就是它的收入再分配功能[20]。实证类的研究也证明了这个观点，Kraus（2004）利用欧盟家庭调查小组公布的家庭微观数据，验证欧盟15国养老保险支付对收入再分配的影响[21]。刘苓玲和李培（2012）对养老保险制度收入再分配效应的相关文献进行综述，较为系统地梳理国外对养老保险代际和代内、制度转轨、私有化等方面的再分配效应，以及国内学者如何分析现收现付制、制度变迁和“统账结合制”对收入再分配的影响[22]。通过文献梳理发现，比较集中的一类研究是分析制度变迁与制度改革对再分配的影响，如探讨美国[23-26]、智利[27]和意大利[28-29]等国家养老保险体系转轨的收入再分配效应。同样的思路在国内主要被用于衡量“统账结合制”对养老保险再分配效应的影响，运用定量的方法，研究结果却有所不同。一种观点认为再分配功能得到了更好的发挥[30-33]， 另一种结论则指出再分配功能受到一定程度的削弱[34-35]，甚至出现养老金高于工资的“倒挂”现象[36]。 2.研究进展 2015年养老保险“双轨制”改革之后，相关研究涉及了改革的价值取向应是底线公平[37]、改革需重视工资和养老保险制度的相互影响[38]、制度的公平性与效率性[39]、改革对财政和单位支出的影响[40]以及改革后财务的可持续性[41]等方面，其中又以关注养老金替代率和职业年金两个方面较为集中。 在养老金替代率方面，多数研究对2032年至2052年期间退休的机关事业单位“中人”[40,42]和“新人”[43-45]的养老金替代率的波动区间进行了预测，认为未来替代率的弹性会更大[44]。其中部分学者还关注到改革后的制度设计会导致两性之间养老金替代率差距拉大[40,46-47]。 在职业年金方面，一类研究分析了职业年金的积极作用，比如推动养老金制度的可持续发展[48]、保障事业单位养老待遇不降低[49]和促进企业年金制度的完善[50-51]；另一类研究则关注职业年金可能面临的问题和发展建议，比如美国过于重视职业年金单一支柱导致债务规模扩大[52]、中国目前的职业年金制度设计不能灵活选择缴费比例[53]，为此，学者们提出的建议包括建立科学的职业年金治理机制[54-55]以及职业年金总体适度缴费率应在9.75%-12.91%之间[56]。 从近年的研究看，学者们较为重视中国机关事业单位养老保险制度改革后的制度设计细节和实施效果。现有研究对公务员养老保险制度和养老保险制度的再分配效应两个问题进行了较为详细的阐述和分析，但是却没有将公务员养老保险制度和再分配结合，进行更为系统的公务员养老保险制度比较研究。沿着这一思路，本文以美国作为参照，梳理中美两国公务员养老保险的制度变革，以工资和养老保险作为初次分配和再分配的衡量指标①，反思制度设计和制度效果（再分配效果），提出改革需要缩小不同群体之间（尤其是企业和机关事业单位之间）、机关事业单位内部两性之间的养老金差距②。未来机关事业单位和企业之间的工资、养老保险需要协同发展。比如公共部门和私人部门之间的平均工资增长率需要统筹、职业年金和企业年金的发展需要兼顾。在这些方面，美国可以作为他山之石。 三、中美公务员养老保险制度的改革之路 在各自经历了半个多世纪的实践之后，中国和美国③都对其公务员养老保险制度进行了 改革。对比两国的改革，有类似的措施，亦有不同的做法（表1）。 资料来源：作者根据两国改革情况整理。 1.中美公务员养老保险制度改革相似之处 从改革的背景来看，美国于1920年建立公务员退休制度（Civil Service Retirement System,CSRS），由于给联邦政府财政带来的压力不断增大，社会各界不满逐步增强，美国的CSRS在1987年至1996年期间，完成了向联邦政府雇员退休制度（Federal EmployeeRetirementSystem,FERS）的过渡。而中国早在20世纪50年代，公务员就与企业职工分开实行不同的退休制度①。经过多年的实践，同样由于社会各方对养老保险“双轨制”提出种种质疑，从2014年10月开始，中国公务员参照企业职工的模式，开始实行“社会统筹与个人账户相结合”的基本养老保险制度。所以，两国在改革背景上有一些相似之处。 从改革的思路和原则来看，中美两国的改革都参考了公务员之外其他群体（普通国民或企业职工）的养老保险安排，注重建立多支柱、资金来源多元化的养老保险体系。两国都强调了权利与义务相对应，保证改革前与改革后待遇水平相衔接。 从改革的具体举措来看，中美两国的相似之处在于：首先，两国的公务员养老保险制度改革均由相对单一的养老金计划向多支柱发展，拓展资金的来源渠道。美国的FERS转向了包含老年、遗属和残疾保险（Old Age Survivors, and Disability Insurance,OASDI）、收益确定型年金计划和缴费确定型“节约储蓄计划”（Thrift Savings Plan,TSP）的三支柱，中国则改为了基本养老保险和职业年金的双支柱。其次，两国的改革都控制了公务员养老保险的替代率，更加注重缩小公务员与普通国民的养老金待遇差距②。第三，两国的改革都强调了制度的平稳过渡，对于改革中涉及的“老人”和“新人”进行区分，适用不同的办法。美国在从CSRS向FERS的转变中，设置了长达10年的过渡期（1987-1996），1987年1月1日之后的新录用联邦政府雇员加入FERS，而“老人”则在过渡期内逐步消化，亦可以选择加入FERS。中国的改革则区分了“老人”“中人”和“新人”，同时加入职业年金保证养老待遇相对稳定。 2.中美公务员养老保险制度改革差异所在 虽然在背景、思路、原则，甚至具体措施上，中美公务员养老保险制度改革都有很多相似之