波兰第三支柱养老金：公共养老金的有效补充

陈星康芸烨 ［摘要］20世纪90年代，波兰通过一系列激进的改革，成为中东欧养老金名义账户制的典型国家之一，建立了强制参与和自愿参与相结合、公共管理和私营管理相结合的多支柱养老金制度。其中，第三支柱补充型养老金在提升养老金替代率、弥补养老金缺口方面具有明显优势，因此受到更多的关注和重视。按照循序渐进的原则，第三支柱养老金分阶段实现了全面实施和推行，不同养老金计划对缴费比例及责任、税收优惠的规定各不相同。第三支柱养老金投资主要接受波兰金融监管局和金融监管局委员会的监管，长期投资表现较好。然而，在加大民众养老储蓄宣传力度、提升养老金融素养、充分披露养老金产品市场信息等方面，波兰第三支柱养老金仍面临一些挑战。 ［关键词］名义账户制；补充型养老金制度；养老金替代率；养老金融素养 ［中图分类号］F840.67［文献标识码］A 一、引言 20世纪末，波兰养老金制度开始逐步从传统的待遇确定型现收现付制向名义账户制转型。波兰公民根据年龄的不同，加入不同类型的养老金制度。基于“多样性保障安全”理念，波兰养老金制度的三支柱主要由强制型现收现付制计划、部分可选择退出的开放养老金基金（Open Pension Funds，OPFs）以及自愿型职业养老金计划和个人养老金计划构成，目前第二支柱已经进入债务清偿阶段。受人口老龄化、公共养老金替代率下降，家庭储蓄率偏低等问题的影响，波兰养老金缺口日益增大，第三支柱补充型养老金制度成为关注焦点。本文回顾波兰三支柱养老金制度的建立与改革历程，重点探讨养老金第三支柱具体的运行情况，对波兰养老金制度的发展经验和有待改进空间进行了评述。 二、波兰三支柱养老金制度的演变与发展 （一）名义账户制范式转换 20世纪50年代，波兰已建成的普享型现收现付养老金制度一直处于平稳的运行状态①。进入20世纪90年代后，鉴于不断攀升，甚至高达两位数的失业率，政府鼓励提前退休与促进企业和行业的重组，减轻劳动力市场的就业压力。由于年轻养老金领取者人数增多，为补偿某些津贴的取消，养老金待遇水平被提高，养老金成本大幅增加。随着波兰人口老龄化程度的加深，利益集团施压，要求准予不同的职业团体额外的养老保险特权。政府出台提前退休的政策应对失业问题，并向老年群体做出成本高昂的养老金待遇承诺。再加上频繁的养老金立法调整等因素的影响，波兰待遇确定型现收现付养老金制度缺乏可持续性的弊端日渐凸显。 20世纪90年代初，波兰开展了关于养老金制度改革的讨论，但首届民主政 府未能成功实施必要的养老保险改革。1997年，波兰由党派联盟主政，开始进行养老金制度改革，成为中东欧地区最早进行养老金改革的国家。政府于1998年12月通过波兰老年养老金法案（Old-Age Pension Act），决定实施转换型改革，选定符合波兰国情的名义账户制改革模式。1999年1月，波兰开始实施新的名义账户制养老金制度，这是当时欧洲最为激进的养老金改革之一①。 波兰公民养老金的权利取决于参保者的年龄，不同群体根据出生时间的不同，可以选择加入对应的养老金制度（见表1）。第一， 1949年1月1日前出生的参保人（老人）由旧养老金制度覆盖，波兰社会保险局（ZUS）根据1999年以前的规则计算其养老金待遇。第二， 1948年12月31日后出生的参保人（新人）只能加入新养老金制度，社会保险局根据新规则计算养老金待遇。第三，1949年1月1日至1968年12月31日出生的参保人（中人）可以有两种选择，一种是继续留在1999年以前的养老金制度中，即现收现付模式，在职一代的缴费被指定用于养老金的支付，社会保险局将缴费的价值贷记个人账户。另一种是选择加入新的养老金计划，将名义账户制（NDC）和实账积累制模式（FDC）相结合，社会保险局通过社会保险基金或开放养老金基金来征收缴费。 依照新制度，每位雇员都拥有名义账户和积累账户，这两类个人账户发挥相同的社会功能，在生命周期内进行收入分配。养老保险缴费进入两类账户均 可以创造账户价值，但是账户管理的方式不同，因此会产生不同的正外部性和负外部性。就财政可持续性而言，这一重大的政策调整将大幅减少公共部门养老金债务。波兰养老金债务占GDP比例的估计值在改革前达462%，名义账户制养老金改革实施后，公共部门的债务到2050年减少的规模相当于GDP的268%，为长期的财政状况稳定奠定基础。经济正外部性方面，新制度有利于资本市场的良好运行和就业形势的好转，波兰资本市场和就业环境得到一定改善，同时增强了养老金缴费和待遇领取间的精算关联机制①。 （二）养老金制度的三支柱模式 目前，波兰多层次的账户养老金制度由三大支柱构成，实质上均完全转向了缴费确定型的个人账户制。第一支柱是强制型现收现付制计划；第二支柱是强制型现收现付制计划，以及部分可选择退出的开放养老金基金；第三支柱是自愿型职业养老金计划和个人养老金计划（见表2）。 虽然强制型、公共管理的第一支柱通过现收现付制计划筹资，但养老金待 遇的计算方式按照缴费确定型计划的规则，因此属于名义账户，不是实账积累模式。第一支柱由社会保险局管理，待遇与缴费严格挂钩，强调缴费与养老金申领间的关联，也就是说，如果不持续进行缴费，参保者就无法拥有充足的养老金待遇。 养老金第二支柱最初的设计是强制型实账积累模式，开放养老金基金是独立的法律实体，由私营合资公司和养老金基金协会共同管理和运营。波兰加入欧盟后，为了满足马斯特里赫特条约要求，面临着更多来自欧盟委员会的压力。因此，2011年波兰政府减少了私营管理养老金层次的规模，随后国有化部分以政府债券形式持有的资产。同年，政府立法将转入开放养老金基金的缴费率从7.3%下调至2.3%，使第二支柱养老金基金的收益状况面临不确定性，减少了用于波兰经济发展和投资的潜在资金流①。同年，强制型私营开放养老金基金将51.5%的资产（大部分的持有形式是政府债券）转移至社会保险局，转移的总规模高达1460亿兹罗提②。另外，巨大的养老金制度转型成本、高额的私营养老金基金管理成本和偏低的投资回报、预计较低的替代率水平、养老金行业市场的过于集中等问题，最终导致波兰在2011年和2013年再次进行养老金改革。这两次改革不仅促使1530亿兹罗提的资金从开放养老金基金转向社会保险局，而且造成养老金第二支柱覆盖的成员人数急剧减少。 2014年，第二支柱中的开放养老金基金调整为自愿性质，并提供默认退出的新选择。2014年1月31日前，1969年或更晚出生的雇员被强制要求参与开放养老金基金。雇员开始从事第一份工作时可以选择是否加入这一基金。已经成为开放养老金基金成员的雇员在2016年4月1日至7月31日期间，可以选择是否继续保留基金成员的身份。在接近法定退休年龄的10年内，选择继续留下的成员在开放养老金基金中积累的资产将逐步被转移至社会保险局管理的子账户中，按 照名义账户模式进行管理。在波兰，雇主和雇员均无法决定建立开放养老金基金计划，因此开放养老金基金实质上不属于私营养老金计划，而是金融市场上临时投资公共养老金的一种机制或积累期的一种金融工具。截至2020年，总计1400万符合加入第二支柱的成员中，仅有250万人选择继续留在开放养老金基金，占比仅为18.3%①；开放养老金基金的注册成员人数为1540万人，开放养老金基金管理的成员账户数量达到1580万②。 养老金第三支柱作为强制型基本养老金的补充，代表自愿型的附加养老金储蓄，目的在于为未来提供更高水平的养老金待遇。第三支柱主要包括雇员（职业）养老金计划（PPE），个人退休账户（IKE），个人退休储蓄账户（IKZE）和雇员资本计划（PPK）。其中，雇员（职业）养老金计划和雇员资本计划是基于团体的储蓄计划，个人退休账户和个人退休储蓄账户可以归为个人退休和储蓄计划的类别③。 2021年4月，波兰总理宣布养老金第二支柱的债务清偿细节，结束了自2016年政府首次宣布取消第二支柱后持续多年的猜测。1580万开放养老金基金成员面临两种选择：一是将所有的资金转入新建立的第三支柱个人退休账户；二是转入第一支柱，由社会保险局管理。两种选择的税收优惠政策规定不一。选择第一种方案的成员在两年内向社会保险局支付占资产价值15%的资产兑换税，但在待遇领取阶段，无论是一次性领取或是分期领取均将免税。账户持有者只有在临近退休年龄时才能获得自己的养老资金。不同于社会保险局账户，第三支柱个人退休账户中积累的资金属于个人所有且可继承。选择第二种方案的成员可以免交资产兑换税，但是领取待遇需要缴纳个人所得税，目前基本税率是 18%，边际税率是32%①。 三、波兰第三支柱养老金的推行与参与 波兰第三支柱养老金各个组成部分的引入时间和建立条件各不相同。雇员（职业）养老金计划在1999年被引入，由雇主为员工办理，每个公司至少需要25%的雇员同意加入计划，这是该项计划得以注册的前提条件。雇主与员工代表需要先就计划的运营条件达成一致，与金融机构签署资产管理合同（或决定自行管理资产），再向波兰金融监管委员会（Polish Financial SupervisionAuthority，PFSA）注册计划。个人退休账户自2004年开始运行，向人们提供为退休进行储蓄的可能，许多金融机构，例如资产管理公司、人寿保险公司、经纪人事务所、银行和养老金协会等均提供这类账户。账户持有者只能在单个退休账户中积累资金，但在资金积累阶段可以自由改变对金融机构的选择。个人退休储蓄账户于2012年被引入，形式与个人退休账户的相同，但是规定了其他的缴费限制和不同的税收优惠政策。个人退休账户和个人退休储蓄账户属于个人形式的私人养老金储蓄，民众可以建立养老金储蓄的个人账户，交由保险公司、投资基金、经纪人事务所、银行以及自愿型养老金基金管理账户。雇员资本计划由雇主办理，按照自动加入机制和配套的缴费确定型机制运行。这类计划从2019年开始实施，公司根据雇员的人数规模，决定全面实施计划的时间安排。雇员人数越多，雇员资本计划全面启动的时间越早（见表3）。如果雇员人数相对较少，则全面启动计划有一定的延迟。截至2021年4月23日，所有设在波兰并且雇员人数不足20人的公司被要求强制建立雇员资本计划，未能履行此项义务的公司将面临1000~1000000兹罗提的罚款②。对于雇员而言，是否加入计划属于自愿行为。如果雇员不愿参加该计划，则需在规定时间内进行专门的声明，且每隔4年还需更新声明。若无特别声明，雇员按照规定自动加入雇员资本计划。 四、波兰第三支柱养老金的筹资与待遇发放 （一）第三支柱养老金的缴费与筹资 2020年4月以来，受全球范围内新冠疫情的影响，波兰政府修订了反危机保护计划，扩大了临时性社保缴费减免的覆盖群体。根据修订后的规则，雇员人数如果在 10~49人，则雇主可以减免3~5月一半的缴费。社会合作社和独资公司可免予3~5月的缴费，收入水平符合一定条件的自雇者可免予4月和5月的缴费①。 第三支柱养老金对雇主和雇员的缴费比例要求不一。具体来看，雇员（职业）养老金计划中雇主承担基本缴费，最低的缴费率是雇员工资总额的3.5%，最高可达7%。雇员的缴费属于自愿行为，额外缴费可以从其净（税后）工资中扣除， 年度配额限制为平均工资的4.5倍，2021年的限额为23665兹罗提。由于波兰新的法律法规对提供雇员（职业）养老金计划的雇主免除同时承担建立雇员资本计划的责任，雇员（职业）养老金计划参与者数量自2019年后显著增加。截至2022年，计划的参与者人数达到65.22万人。雇员资本计划规定雇主承担的最低缴费率为雇员工资总额的1.5%，最高可达4%。基于自愿原则，雇员缴费比例为工资总额的2%~4%。收入水平为平均收入的120%或者收入更低的雇员 可以减少缴费，即按照工资总额0.5%的标准缴费。为了鼓励人们向雇员资本计划缴费、储蓄资金，国家预算可以提供250兹罗提作为启动缴费资金，常规的年度国家补贴金额为240兹罗提。个人退休账户的缴费从净工资中扣除，缴费上限为平均工资的3倍，2021年限额标准为15777兹罗提。事实上，自