中小企业规模化发展创业政策研究报告

经合组织：中小企业规模化发展创业政策研究报告 【译者按】2025年11月，经济合作与发展组织（OECD）发布《中小企业规模化发展创业政策研究报告》。报告认为，规模化企业是中小企业就业与营业额增长的核心驱动力，所有类型的中小企业，无论其规模、经济活动、存续时间或地理位置如何，都能够实现规模扩张，但某些类型的中小企业实现扩张的可能性会高于其他类型。一个有效的政策组合既要为所有类型的中小企业设定有利的框架条件，同时也需要设计有针对性的干预措施，来支持那些具有高增长潜力的中小企业。赛迪智库中小企业研究所对该报告进行了编译，期望对我国有关部门有所帮助。 【关键词】中小企业规模化企业创业政策趋势 一、规模化企业是竞争力驱动者 （一）如何释放中小企业发展潜力 1、实现规模扩张的中小企业突破了阻碍其他企业发展的增长壁垒 典型中小企业的规模发展趋势较稳定。经合组织数据显示，2011-2020年间，半数中小企业就业年增长率不足1%，营业额年增长率不足3%。但中小企业部门整体增长更快，平均增速高于中位值，核心原因是少数高增长企业拉高了整体水平。 中小企业发展受内外双重制约。内部存在管理技能、技术创新、国际市场准入、融资扩张等短板；外部面临不成比例的监管负担，且监管力度随企业规模扩大而增强，部分企业主还因注重个人自主权无意扩张。 规模化企业指三年内“就业”或“营业额”年均增长率达10%的中小企业。2011-2020年，17个有数据国家中，8%-14%为就业规模化企业，12%-24%为营业额规模化企业，这类企业具备突破产能限制、融资短缺、技能不足及监管负担等增长障碍的能力。 2、规模化企业贡献了中小企业就业与营业额增长的大部分份额 规模化企业是中小企业就业增长的主要驱动力。2017-2020 年，其平均贡献了所有研究国家中小企业新增就业岗位的一半。若无规模化企业，2020年中小企业总就业人数将比2017年低7%-18%，且这一贡献具有跨时段和跨国界持续性。 3、中小企业在扩大营业额方面比扩大就业更容易实现规模扩张 营业额规模化企业数量多于就业规模化企业。2017-2020年，各国营业额规模化企业平均总增长率为86%，略高于就业规模化企业3个百分点，其对扩张中中小企业总营业额增长的贡献占比达53%-73%。若仅按平均增速发展，2020年中小企业总营业额将比实际水平低9%-24%。 在罗马尼亚、爱沙尼亚等经济持续增长且劳动力短缺的国家，营业额规模化企业更为普遍。2017-2019年这些国家人均GDP增长率3.5%-6.6%，营业额规模化企业占比20%-24%，高于就业规模化企业的10%-11%；而法国、意大利等人均GDP增长率较低的国家（0.7%-1.9%），营业额规模化企业占比最低。 高增长规模化企业1贡献突出。17个国家平均水平下，高增长就业规模化企业占所有就业规模化企业的22%-28%，贡献54%-75%的就业增长；高增长营业额规模化企业占比24%-34%，贡献53%-72%的营业额增长。 建筑业营业额规模化企业数量是就业规模化企业的两倍，与典型企业差距最大。该行业51%的中小企业涉及分包，增长波动性高，企业为规避“过度雇佣”风险，不愿进行扩大劳动力的长期投资，故21%的中小企业为营业额规模化企业，仅10%为就业规模化企业。 （二）提升生产力是增强规模化企业竞争力的关键 1、规模化企业对生产率及其增长至关重要 中小企业扩张时会投资实物资本、劳动力技能和生产力，投资时机与性质因企业、行业和宏观环境而异。若无规模化企业，2020年11个有数据国家的经济中位数全要素生产率平均将降低6%，这一结果源于规模化企业自身生产率提升的直接贡献和规模扩大带来的间接贡献。 服务业的规模化企业扩张前多要素生产率普遍高于其他中小企业。由于服务业规模经济效应较弱，企业规模增长不会带来显著生产率提升，说明这类企业通常先实现较高生产率，再以此为基础实现增长。2017-2020年，就业规模化企业在非贸易服务业和其他贸易服务业的生产率溢价分别为9%和30%，营业额规模化企业在先进贸易服务业和其他贸易服务业的生产率溢价分别为9%和31%（见图1）。 2017-2020年规模化企业2017年的多要素生产率，各行业非规模化中小企业=100 注：规模化企业指在2017-2020年期间，员工人数或营业额年均增长率至少达10%且员工人数达10人及以上的企业。多要素生产率数据基于11个国家未加权平均值计算，分别针对规模化企业及其他中小企业（见专栏1.4）以2017年为基准。来源：基于11个国家微观数据源的计算结果。 制造业和建筑业中，规模化企业扩张前生产率低于其他中小企业，实现规模化后差距消失。中低技术制造业差距更显著，规模化企业较典型企业的就业和营业额生产率分别低16%和9%。潜在规模化企业扩张前需大量投资实物资本，固定资产占营业额的中位数比率比同行业其他中小企业高出10-15个百分点。随着规模扩张，其资本密集度相对降低，借助规模经济和流程创新实现单位产出资本成本下降和全要素生产率提升。这证明，对于建 筑业和制造业中的中小企业，扩大规模可能是达到最小有效规模的必要条件，如先进可贸易服务行业中，已实现规模化的中小企业全要素生产率比其他中小企业高出28%-38%（见图2）。 图2：规模化后，服务领域的规模化企业比其他中小企业更具生产力 2017-2020年规模化企业多要素生产率中位数占同国同行业组其他中小企业多要素生产率中位数的百分比（2020年数据） 注：规模化企业指在2017-2020年期间，员工人数或营业额年均增长率至少达10%且员工人数达10人及以上的企业。多要素生产率数据基于11个国家未加权平均值计算，分别针对规模化企业及其他中小企业（见专栏1.4）得出2020年数值。来源：基于11个国家微观数据源的计算结果。 所有行业中，规模化企业生产率增长速度均超越其他中小企业。服务业的规模化企业在扩张前已具备生产率优势，规模化阶段会进一步拉大与非规模化企业的差距。 （三）规模化企业如何发挥竞争优势来驱动经济发展 1、规模化企业支撑就业总量和创造经济价值的三要素 规模化企业对就业和经济价值创造的贡献由数量、增长率和增长前平均规模三要素决定。17国中，规模化企业占比和增长率差异显著，但平均规模差异相对较小。就业规模化企业占比为8%-14%，三年增长率为69%-92%；营业额规模化企业占比为12%-24%，三年增长率74%-103%，且在14个国家中，两类规模化企业的平均规模与所有中小企业的平均规模差异分别在10%和20%以内。 增加规模化中小企业数量比拥有少数高增长率的规模化企业更有利于整体经济增长。规模化企业在中小企业中的占比能有效预示其对就业或营业额的贡献，因此解决限制规模化企业占比的结构性政策障碍可以带来更多就业和营业额创造。在规模化企业占比较高的国家，其对整体就业和营业额创造的贡献度高于净增长率较高的国家（见图3）。同时，规模化企业对就业和营业额贡献高的国家，其占比和增长率也均较高（见图4）。 2017-2020年规模化企业创造就业岗位占中小企业总就业比例 2017-2020年期间，规模化企业创造的营业额占中小企业总营业额的比例 注：就业与经济价值创造（即营业额）数据统计周期为2017-2020年（德国为2016-2019年）。规模化企业指在2017-2020年期间，员工人数或营业额年均增长率至少达10%且员工人数达10人及以上的企业。高/低贡献国家指其规模化企业创造就业或营业额占比高于/低于中位数水平的国家。 来源：基于17个国家微观数据源的计算结果。 增长率计算以2017-2020年（德国为2016-2019年）期间的数据为基础。规模化企业指在2017-2020年期间，员工人数或营业额年均增长率至少达10%且员工人数达10人及以上的企业。蓝色/红色国家表示其规模化企业创造的就业或营业额占比高于/低于中位数水平（见图3）。 来源：基于17个国家微观数据源的计算结果。 就业创造方面，芬兰、法国等国规模化企业就业贡献度高，其占比和增长率均高于跨国中位数；比利时、拉脱维亚等国虽规模化企业增长率较高，但占比低，就业贡献仍低于中位数。 营业额创造方面，中小企业中规模化企业占比高的国家贡献最大。荷兰、罗马尼亚因规模化企业高增长率和高占比，贡献最 大；爱沙尼亚、拉脱维亚虽三年增长率低于中位数，但高比例的规模化企业使其贡献高于中位数；奥地利、法国等因规模化企业占比低，对营业额创造的贡献最低。 （四）支持中小企业规模化的政策涵盖多个领域 1、促进中小企业发展的政策采用多种方式和工具 所有38个经合组织国家均通过涵盖融资渠道、数据治理、贸易扶持、创新网络、技能提升五大维度的政策体系支持中小企业和创业者，但发布政策的数量差异显著。哥伦比亚、哥斯达黎加等约有30-40项，爱尔兰、韩国等超过100项（见图5），这反映出各国政策设计偏好不同。部分国家倾向于部署多项互补政策应对不同问题，另一些则集中于少数广泛的政策工具。 按政策领域和国家划分的中小企业与创业政策总数 注：基于对经合组织国家支持中小企业与创业者的2578项政策要素及517个机构的全面梳理。 来源：经合组织中小企业与创业政策仪表板 五大政策实施领域中，融资支持（33%）和贸易扶持（21%） 占比最高，各国政策侧重点不同。捷克、丹麦等30%-45%的政策支持贸易，加拿大、智利等约50%的政策聚焦融资，新西兰、葡萄牙的政策分布较均衡。不同领域政策存在互补性和协同效应，“贸易”与“金融”政策协同效应最强（39%），其次是“贸易”与“创新网络”（22%）、“金融”与“创新网络”（15%），而“数据治理”和“技能”领域政策较少被纳入多领域政策。90%的多领域政策仅涉及两个领域，涵盖三个或四个领域的政策较罕见，无覆盖全部五个领域的政策。 中小企业与创业政策工具中，金融支持最普遍（46%），其次是非金融工具（27%）、平台与网络化工具（17%）、公共政策治理工具（8%）和监管措施（2%）。各国工具使用差异较大，部分国家60%的政策包含金融支持，另一些则较少（见图6）。 各国所有政策领域使用的工具数量 注：基于对经合组织国家支持中小企业和创业者的2578项政策要素的全面梳理。来源：经合组织中小企业与创业政策仪表板。 政策工具使用频率与其支持需求匹配度相关，如金融支持多用于融资和贸易，平台工具常支持网络建设，数据治理领域公共政策治理工具应用较多（见图7）。同时，81%的政策最多采用一种工具，17%采用两种，2%采用三种及以上。采用两种工具时，最常见的是非金融支持与平台工具结合（52%），其次是金融与非金融工具（32%）、金融与平台工具结合（11%）（见图8）。 支持企业规模化政策中有60%针对特定人群、行业、技术或地区，部分国家针对性政策占比达70%以上，其他国家虽较低，但也约占30%。 政策工具在各政策领域的分布情况（占该领域政策总数的百分比） 图8：大多数政策采用单一工具，而在采用多种工具时，非金融支持与平 台工具常被搭配使用 采用多种工具的政策占比（图A），以及采用两种工具政策中最常见的组合方式（图B） 注：所考虑的五种工具包括：i）金融支持，ii）非金融支持，iii）平台，iv）监管，v）公共政策治理。占比按经合组织所有政策总数计算。基于对经合组织国家支持中小企业和创业者的2578项政策要素的全面梳理。来源：经合组织中小企业与创业政策仪表板 2、政策实施机构的协调难题 参与中小企业与创业政策的机构中，47%为独立政府机构，30%为部委下属部门。各国机构总数差异较大，拉脱维亚仅8个，瑞典有26个，体制安排各不相同。这些机构中，仅37%将实施中小企业与创业政策作为核心职责（见图9），创新政策是其最常承担的任务，其次是中小企业与创业政策。 因政策跨领域特性和机构众多，政策实施存在协调难题，表现为职责划分不清和跨机构联合实施不足。经合组织