准确识别地方财政缺口扎实推进解决地方财政困难

文/马屹峰 摘要 在全国统一大市场的背景下，各地区发展呈现出马太效应，发展不平衡属自然趋势。故而，欠发达地区必然需依赖转移支付，且随着全国经济规模整体扩张和民生保障要求的提升，转移支付总规模的扩大属不可逆趋势。仅以财政自给率作为衡量地方财政能力的指标，可能忽视转移支付的功能，无法正确评估地方政府财力和地方财政缺口。因此，要解决地方财政困难，一方面，要对地方政府财力进行准确评估，做到有的放矢，把财政资源用在刀刃上；另一方面，欠发达地区的政府收入结构难以调整，应兜底基层“三保”底线，削减不必要支出。双向发力，推动地方财政高质量发展。 正文 财政是国家治理的基础和重要支柱，地方财政健康运行直接关系基层政权稳固、民生保障落地和经济社会高质量发展。2025年12月10日至11日召开的中央经济工作会议明确提出“重视解决地方财政困难，兜牢基层‘三保’底线”，为当前和今后一个时期的地方财政工作指明了方向、提供了遵循。 一、立足区域发展的客观实际，深刻认识转移支付的基础性作用 全国统一大市场是为构建新发展格局、推动高质量发展提出的战略性部署。通过消除市场分割，统一制度规则构建全国统一大市场，有利于打破地域壁垒、优化资源配置、激发市场活力。但在市场机制作用下，由于资源禀赋、区位条件、产业基础等差异，区域间发展不平衡、不协调的问题客观存在，要素资源往往向发展条件更优的地区集聚，形成发展中的差距效应。这种差距不仅体现在经济总量上，更直接反映在地方财政收入能力上。 欠发达地区受限于经济基础薄弱、产业层次偏低、税源结构单一等现实条件，面临人口持续净流出、招商引资困难、难以培育高附加值产业的困境，财政收入结构难以调整，财政收入规模增长困难，而在保障基本民生、提供基本公共服务、维护社会稳定等方面的支出责任却刚性增长，整体上“收入少、支出重”。在此背景下，转移支付作为国家再分配调节的重要工具，其基础性作用愈发凸显。这既是推进基本公共服务均等化的必然要求，也是缩小区域发展差距、促进共同富裕的重要举措，更是兜牢基层财政运行底线的关键保障。同时，转移支付的规模随着区域发展不平衡的程度加剧，势必持续扩张。需要明确的是，转移支付应当“补短板、兜底线、促均衡”，并非简单地平均扩 张。随着全国统一大市场的不断完善和区域协调发展战略的深入实施，转移支付规模应根据经济社会发展需要、中央财力状况和地方实际需求进行精准化、规范化调整，重点向财政困难地区、民生领域和重点改革任务倾斜，确保有限财力用在刀刃上，充分发挥其在协调区域利益关系、保障国家重大政策落实中的桥梁纽带作用。 二、准确评估地方财力，需将转移支付纳入其中 准确评估地方财政能力将为解决地方财政困难构建良好的基础。当前，学术和实务界在衡量地方财政能力时，大多依赖财政自给率指标，将其作为判断地方财政运行状况、评估地方财政缺口和债务风险的重要依据。但单独使用财政自给率，忽视了转移支付是全国统一大市场下，社会发展和共同富裕的自然现象，难以全面、客观反映地方财政能力和财政缺口的真实运行状态。对于大量欠发达地区而言，转移支付已成为地方财力的重要组成部分，是保障基本公共服务、维持财政平稳运行的关键支撑。仅以财政自给率为评判标准，将低估欠发达地区的实际财政能力，或误判财政缺口的真实规模，影响政策针对性、资源再分配效率和化解地方债务风险的效率。 三、坚持双向发力，构建地方财政可持续发展的长效机制 解决地方财政困难，必须坚持问题导向和系统思维，从准确评估财政缺口出发，开源节流双向发力，建立健全增收节支机制，实现“好钢用在刀刃上”“把钱花在紧要处”，推动地方财政长期可持续发展。 一方面，准确评估地方财力是精准施策的前提。只有正确锁定财力缺口较大、财政运行困难、民生保障压力突出的地区，才能使扶持政策和债券额度分配更具针对性。 另一方面，受区域发展差距和资源禀赋限制，欠发达地区在营商环境、招商引资、产业基础等方面薄弱的问题短期内难以缓解。同时，在土地转让收入锐减、严格控制债务规模的背景下，留给欠发达地区地方政府的施政空间很小，要改变收入结构、提升自主财力的难度很大。在这种情况下，优化支出结构、严控非必要支出，就成为缓解财政压力、保障财政平稳运行的关键举措。中央经济工作会议明确要求兜牢基层“三保”底线，这是地方财政工作的首要任务和刚性要求。欠发达地区地方政府必须牢固树立“过紧日子”的思想，将“三保”支出作为预算安排的重中之重，优先保障基本民生、工资发放和机构运转，确保底线不破、根基不摇。 在保障“三保”支出的基础上，要坚决削减非必要、非刚性支出。其一，严格控制一般性支出，压缩公务接待、会议培训、差旅出行等经费规模，推进“三公”经费持续下降，把有限的财力更多投向民生和发展领域；其二，规范政府投资行为，从严从紧审批新增政府投资项目，坚决杜绝盲目上马、脱离实际的“形象工程”“政绩工程”，对低效、无效的政府投资项目及时清理退出，提高资金使用效益。同时，要盘活存量资源，加快闲置资产处置、存量资金统筹使用，唤醒存量的财政资源，缓解当前财力紧张的压 力。需要强调的是，削减支出并非“一刀切”的紧缩，而是要坚持“有保有压、有增有减”，在严控非必要支出的同时，加大对科技创新、产业升级、乡村振兴等重点领域的支持力度，发展地方特色产业，为经济社会高质量发展保留动力。 总之，要解决地方财政困难，必须始终坚持以中央经济工作会议精神为指引，立足区域发展实际，准确评估地方财力缺口，充分发挥转移支付功能，一方面，要持续深化财税体制改革，完善转移支付制度，增强地方自主财力，为地方财政平稳运行提供制度保障；另一方面，要强化预算约束刚性，推进预算管理规范化、科学化，严格规范政府举债行为，坚决遏制新增违规债务，稳步化解存量债务风险。双向发力，统筹推进增收节支、风险防控和效能提升，推动地方财政高质量发展，为全国经济社会持续健康发展提供坚实支撑。 报告声明 本报告分析及建议所依据的信息均来源于公开资料，本公司对这些信息的准确性和完整性不作任何保证，也不保证所依据的信息和建议不会发生任何变化。我们已力求报告内容的客观、公正，但文中的观点、结论和建议仅供参考，不构成任何投资建议。投资者依据本报告提供的信息进行证券投资所造成的一切后果，本公司概不负责。 本报告版权仅为本公司所有，未经书面许可，任何机构和个人不得以任何形式翻版、复制和发布。如引用、刊发，需注明出处为大公国际，且不得对本报告进行有悖原意的引用、删节和修改。