应对卫生融资紧急情况：即时措施和长期转变

应对健康筹资紧急情况：紧急措施和长期转变 ISBN 978-92-4-011758-7（电子版）ISBN 978-92-4-011759-4（纸质版） © 世界卫生组织 2025 部分权利保留。本作品根据国际组织通用创作共享署名-非商业性使用-相同方式共享 3.0 许可协议（CC BY-NC-SA 3.0 IGO）发布。https://creativecommons.org/licenses/by-nc-sa/3.0/ igo). 根据本许可协议，您可以复制、重新分发和修改该作品用于非商业用途，但须适当引用，如下所示。在任何使用该作品的情况下，不应暗示世界卫生组织（WHO）认可任何特定组织、产品或服务。禁止使用世界卫生组织的标志。如果您修改了该作品，则必须在相同或相当的创意共享（Creative Commons）许可下许可您的工作。如果您创建了该作品的翻译，则应添加以下免责声明以及建议的引用：“该翻译并非由世界卫生组织（WHO）创建。WHO对该翻译的内容或准确性不承担责任。英文原版应为具有约束力的权威版本”。 根据许可产生的任何争议相关的调解都应根据世界知识产权组织的调解规则进行（http://www.wipo.int/amc/en/ mediation/rules/). 建议引用。应对健康筹资紧急状况：紧急措施和长期转变。日内瓦：世界卫生组织；2025年。许可证：CC BY-NC-SA 3.0 IGO. 出版前书目数据。出版前书目数据可在 https://iris.who.int/ 获取。 销售，权利和许可。要购买WHO出版物，请参见https://www.who.int/publications/book- orders. 要提交商业使用请求以及关于权利和许可的查询，请参阅https://www. who.int/copyright. 第三方材料。如果您希望再利用本作品中归属于第三方的材料，例如表格、图或图像，那么确定是否需要为此再利用获取许可，并从版权持有人处获取许可，这是您的责任。因侵犯作品中任何第三方拥有的组件而产生的索赔风险，完全由用户承担。 通用免责声明。所使用的名称以及本出版物中材料的呈现方式均不表明世界卫生组织就此任何国家、地区、城市或地区的法律地位，或其当局，或其边界或边界的划定，表达任何意见。地图上的虚线和虚线表示近似边界线，可能尚未达成完全一致。 提及特定公司或某些制造商的产品，并不意味着世卫组织优先推荐它们，而不是未提及的同类其他产品。除错译和遗漏外，专有产品的名称以首字母大写区分。 世界卫生组织已采取一切合理措施来核实本出版物中包含的信息。然而，所发布的材料正被分发，没有任何形式的保证，无论是明示的还是暗示的。材料解释和使用的责任在于读者。在没有任何情况下，世界卫生组织不对其使用造成的损害负责。 由 Global Communication Matters 编辑和设计。 内容 致谢iv缩写v引言1用途和目的5 1.1 主要政策行动 2.1 主要政策方向13 2.2 支持性分析能力和建设22 24 前进的方向 25参考文献 致谢 这份指导性文件体现了世界卫生组织（WHO）全球卫生筹资与经济团队的一项集体努力，旨在汇集和调整与卫生筹资相关的政策、行动和分析方面的证据与最佳实践，以实现可持续和公平的进步，从而迈向全民健康覆盖（UHC），同时也借鉴了以往金融危机中提供的指导。 该指导文件由世界卫生组织绩效、筹资和交付部门的Kalipso Chalkidou、Matthew Jowett和Anna Vassall领导制定。该部门的核心写作团队由Susan Sparkes、Helene Barroy和Inke Mathauer组成，徐 Ke、Alexandra Earle、Filip Meheus、Altea Sitruk和Gabriela Flores做出了重要贡献。世界卫生组织的区域卫生筹资重点人员提供了大量输入，包括SarahThompson（世界卫生组织欧洲地区办事处）、Triin Habicht（世界卫生组织欧洲地区办事处）、Alia Luz（世界卫生组织西太平洋地区办事处）、Annie Chu（世界卫生组织西太平洋地区办事处）、Sophie Faye（世界卫生组织非洲地区办事处）、Claudia Pescetto（世界卫生组织/泛美卫生组织美洲地区办事处）和Jayendra Sharma（世界卫生组织东南亚地区办事处）。世界卫生组织感谢外部审稿人的反馈，外部审稿人包括Joseph Kutzin（独立）、Kelechi Ohiri（尼日利亚国家健康保险局）、Agnes Couffinhal（世界银行）和Patrick Hoang-Vu Eozenou（世界银行）。世界卫生组织评估了外部审稿人的利益冲突声明，未发现利益冲突。 世界卫生组织也承认了由健康政策与系统研究联盟于2025年3月举办的“应对健康筹资悬崖：为全球健康新时代而学习”会议的输入。贡献也来自第78届世界卫生大会决议“加强全球健康筹资”的协商过程。 为指南文件和相关工作计划的开发提供资金支持的是英国外交部、威尔康姆信托基金和德国国际发展公司。 缩写 FMIS财务管理信息系统HFPM健康筹资进展矩阵HTA健康技术评估MTEF中期支出框架PFM公共财政管理UHC全民健康覆盖WHO世界卫生组织 许多国家在2025年1月开始的外部健康系统资金突然大幅削减后面临艰难的选择。为应对这一即时冲击，各国也在重新思考其基于国内资源的卫生系统融资的长期愿景。这份指南文件概述了一系列政策行动和优先分析，供政策制定者考虑，以立即应对外部资金削减的影响，并通过卫生融资系统的长期发展推进全民健康覆盖。 截至2024年底，即使在COVID-19疫情爆发数年后，卫生融资体系仍然脆弱从宏观财政角度来看，当各国在面临新冠疫情时已拥有历史性的高主权债务时，它们 emerged with evengreater debt and higher debt servicing payments (1). 结合全球通胀、贸易限制和经济不确定性，许多低收入和中等收入国家的国内卫生预算空间在未来很长一段时间内将面临来自多方极端的压力(2). 这些压力给卫生筹资系统带来了额外的压力，其中许多系统存在资金不足、公共卫生预算中健康优先级降低、资金利用不足、持续依赖低效且不公平的自付费用以及对外部援助依赖等问题。此外，各国及其人口所面临的健康挑战并未缓和，尤其是因为气候变化、非传染性疾病和心理健康负担、人口老龄化、冲突和抗疫准备都使健康筹资体系面临日益增长的需求。 这些挑战在2025年初外部援助突然减少时就已经开始累积了。2025年1月，美国政府宣布突然暂停并大幅减少对外援助，随后又加剧了其他捐助国减少援助的声明（3). 虽然美国削减的影响迄今为止是最大的，但至少经济合作与发展组织的发展援助委员会还有10个国家也宣布削减对健康的援助，估计到2025年，与2023年相比，对外健康援助总额将减少30%以上（4). 这些减少的全面影响，对融资 以及整体健康和福祉，将随着时间推移而变得更加清晰；然而，2025年3月世界卫生组织最初的指示显示，在所调查的108个低收入和中等收入国家中，约有70%的国家服务将立即中断（5). 最常报告的影响是健康应急准备和响应、公共卫生监测、服务提供、人道主义援助和卫生及护理 workforce，人们担忧维持免疫接种、疟疾、艾滋病、结核病、性传播感染、计划生育和母婴健康服务的覆盖能力（.6这些外部融资的减少和卫生政府预算的下降可能会导致自付费用增加或获得服务减少，加剧经济困难程度和放弃护理的情况，并恶化许多国家在实现全民健康覆盖方面取得的进展。 同时受到国内和外部融资流冲击的组合，要求许多国家采取紧急行动和分析，尤其是那些对外部援助依赖程度更高的国家。当前时刻需要对冲击的负面效应进行即时响应，并提供一个强调卫生筹资体系关键性转变的契机，这些转变应聚焦于可持续和高效的方式，以支持适应未来的本土驱动型卫生体系。这些转变需要在国家层面、区域层面和全球层面的筹资机制和优先事项上进行改变。这些改变将需要参与复杂的政治经济动态，以实现全面运作（7). 随着解决方案的探索和新想法的提出，关键在于，关于如何使医疗筹资系统与全民健康覆盖目标保持一致的证据仍然是政策决策的核心( )。这包括8关注国内公共卫生支出（9)并通过现有“医疗保险计划”扩大覆盖范围。医疗保险计划包 括政府卫生预算资金，是提供覆盖全体或大部分人口的健康风险和资金的集合。关键在于，政府预算是几乎所有低收入和下中等收入国家预付资金的最大来源，资金被引导至各种医疗保险计划，例如直接预算的政府卫生设施、国家卫生保险机构（有时与社会保险缴费相结合）或针对特定人口群体的特定政府计划（如针对某些人口群体的免费护理计划或针对特定疾病的计划，如艾滋病和结核病）。正是通过这些计划，公共资金流向提供者。它们也为关于福利资格、优先事项设定、战略采购和多重其他政策决策提供基础，这些决策有助于减轻当前冲击的影响，同时提高卫生系统绩效。 而随着越来越重视建立新方案（例如，社会医疗保险或自愿的、社区基础的医疗保险方案），它们在现实中有可能持续下去的潜力 或者扩大在短期和长期内的覆盖范围必须被评估。在做这些的同时，区分收入筹集方式与收入流转和汇集方式至关重要。例如，劳动力市场非正规化程度高的国家几乎不可能通过就业相关缴费实现大量额外收入，因此由于财政、政治及整体汇集限制，这些国家不会通过这些机制实现显著的覆盖面增长。虽然许多国家正在考虑建立新机制，主要动机是增加新收入，但证据表明，当大多数劳动者属于大型非正规经济时，增加收入的可能性极其有限。必须继续重视加强现有公共收入来源以及解决主要低效问题，这包括建立能力和建立制度化、公平的优先排序流程，以提高长期可持续性和可行性。例如，在去中心化环境下，整体预算分配决策由次国家层面做出时，需要更加重视协调中央与地方优先事项、改进转移设计以及确保地方预算执行能力，而不是引入可能使医疗卫生筹资格局复杂化的新机制。 虽然需要立即采取行动以最大程度地减少削减带来的负面影响，但旨在重新调整国内卫生融资体系长期发展轨迹的政策措施应考虑高绩效卫生融资体系的关键属性，这些体系最大限度地促进了全民健康覆盖(UHC)的进展。8,10).这些操作包括以下内容： 1. 公平动员和将资源分配以避免增加自付费用并增强财务保护； 2. 优先考虑并具有成本效益的服务套餐和卫生系统投资，以扩大公平覆盖范围，这既增强了普遍性，也优先考虑那些健康需求最大的人群； 3. 池塘和采购安排，以支持基于初级卫生保健方法的集成、优质服务的有效组织和交付(11). 两新近通过的世界卫生大会决议，“加强全球卫生筹资”和“为所有人提供医疗保健的经济”为各国、资助机构和世卫组织提供清晰的实施路线图和授权，以推进全民健康覆盖（UHC）的发展。12,13)。这份指导文件基于这些决议，并进一步阐述了它们对当前背景下卫生筹资政策行动和相关分析的启示。图1总结了这些启示。 用途和目的 这份指导文件为各国应对当前紧急情况并为其系统设定新方向以实现持续进展提供了健康筹资相关行动和分析框架。主要受众是从事健康筹资政策决策和分析的卫生官员。正如下方图标所示，某些行动需要与财政当局和外部的资金提供者进行合作和参与。 金融当局 外部资助者 现有关于健康筹资政策和分析的规范性指导及总体证据基础，这些能够支持迈向全民健康覆盖的进展，被用作制定本指导文件的依据。特别关注了关于捐助者转型（14)以及应对严重宏观经济危机的健康筹资反应，以促进可持续和公平的覆盖(15–17). 对所有相关的健康筹资指南进行了全面回顾，确保更新反映最新可用数据。此外，还分析了各国关于健康筹资紧急情况影响的最新证据，并在其可用时将其纳入其中。为就拟议的措施达成共识，在世卫组织全球、区域和国家层面的健康筹资和经济专家