宏观专题分析报告：2026年财政政策展望：投资于人

“十五五”时期是基本实现社会主义现代化夯实基础、全面发力的关键时期，对经济质的有效提升和量的合理增长有明确诉求。预计“十五五”时期的定量增长目标会围绕在“5%左右”，宏观调控政策思路也将转变为更加侧重于内需，尤其是民生和消费。 作为“十五五”开局之年，2026年既要实现经济增长的“开门红”，也要持续优化政策的力度和结构，预计全年经济增长目标仍将设定在5%左右，政策的重心将进一步向内需特别是民生领域倾斜。 一是财政加力“投资于人”，以推动重点群体增收减负为抓手，提振居民消费能力。“一老一小”是政策重点支持对象。基准情形下，2026年将继续按照现行标准发放育儿补贴，对应财政支出为1000-1200亿元，同时逐步扩大免费学前教育年限，对应的财政资金体量或超过500亿元。预计城乡居民基本养老金的增幅在50元及以上，对应的财政资金增量将超过1000亿元。此外，预计2026年养老服务消费补贴政策有望全面铺开，估计对应每年额外的财政支出在500-800亿元。考虑到民生领域增量政策对应的财政扩张，基准情形下，预计2026年一般公共预算赤字率将设定在4.2%，赤字规模6.18万亿元，较2025年增加5200亿元。 二是加大直达消费者的普惠政策力度，发放服务消费补贴，调整优化“以旧换新”补贴结构。预计2026年将发放服务消费补贴，资金来源为特别国债，文旅、体育、文化消费有望获得中央层面的重点支持。“以旧换新”政策力度在2026年可能出现退坡，支出结构也有望迎来调整。预计对家电和汽车等商品的补贴力度将出现收敛，同时加大对人工智能手机、电脑、智能机器人、可穿戴设备、桌面级3D打印设备等人工智能终端产品的支持力度。 三是扩大有效投资，以城市更新和基本公共服务建设为抓手，保持投资合理增长。预计2026年将围绕强化基本公共服务供给、高质量开展城市更新等方面扩大有效投资，中央财政将安排超长期特别国债支持城市更新，预计规模在2000亿元左右。同时，继续发行8000亿元超长期特别国债用于“两重”建设，规模和2025年持平。此外，2026年在编制财政预算时将提高专项债用于化债清欠的额度，避免造成对项目建设资金的挤出，这意味着投资端的压力将有所减轻。 四是继续发放设备更新补贴，推动重点产业提质升级，保持制造业合理比重。预计2026年将继续发行特别国债支持设备更新，规模为2000亿元，和2025年持平。整体看，2026年超长期特别国债发行规模有望增加至1.5-1.7万亿元，较2025年增加2000-4000亿元。同时，预计发行5000亿元特别国债，支持国有大型商业银行补充资本，与2025年持平。 五是继续实施一揽子化债政策，加力偿还企业欠款，推动融资平台改革转型。隐性债务置换方面，2026年将继续发行特殊再融资债券，规模为2万亿元。从发行节奏看，预计地方政府将在2026年一、二季度集中发行，靠前缓解化债压力。清偿企业欠款方面，2026年有望增加专项债用于化债清欠的额度，加速修复企业部门资产负债表。预计2026年新增地方政府专项债限额将达到5万亿元。其中，用于化债清欠的特殊新增专项债额度预计为1.6万亿元，用于收储存量土地和存量商品房的额度为5000亿元，与2025年持平；用于项目建设的专项债额度预计为2.9万亿元，较2025年增加1000亿元。 整体看，2026年广义财政赤字率有望实现小幅抬升。基准情形下，预计广义财政赤字率达到9.0%-9.1%，较2025年小幅抬升0.2-0.3个百分点。乐观情形下，2026年广义财政赤字率将分别达到9.6%-9.7%，较2025年增加0.8-0.9个百分点。 从财政发力的节奏看，2026年一季度面临出口和地产的双重压力，财政发力节奏前置的必要性较高。随着下半年出口压力渐消叠加地产企稳，经济增长内生动能改善，财政扩张力度可能边际收敛。 风险提示 财政扩张力度不及预期，民生领域财政支出力度低于预期，地产企稳节奏慢于预期。 “十五五”规划建议明确到2035年人均国内生产总值达到中等发达国家水平。根据《党的二十届四中全会〈建议〉学习辅导百问》的解释，实现这一目标对应“十五五”和“十六五”时期人均GDP年均增速达到4.4%，考虑总人口预计到2035年将年均减少0.20%左右，对应实际GDP年均增速为4.2%。“十五五”时期是基本实现社会主义现代化夯实基础、全面发力的关键时期，对经济质的有效提升和量的合理增长有明确诉求。 丁薛祥发表的署名文章《“十五五”时期经济社会发展的主要目标》在阐述人均GDP达到中等发达国家水平时，明确将“‘十五五’时期必须推动全要素生产率稳步提升”置于“更好统筹经济质的有效提升和量的合理增长”之前，意味着“十五五”时期需要通过提高全要素生产率来打开经济潜在增长空间，经济增长目标将接近潜在增长率。根据国家信息中心预测，“十五五”时期我国经济潜在增速为5.0%，结合中央层面的定调，预计“十五五”时期的定量增长目标会围绕在“5%左右”。 丁薛祥指出，“在外需不稳背景下，必须充分激发国内需求潜力、使内需成为经济增长的稳定锚”、“要完善扩大消费长效机制，大力发展服务消费，不断提高居民消费率，促进内需拉动经济增长主动力作用持续增强，经济增长潜力得到充分释放”。这也对应着“十五五”时期我国宏观调控政策思路的变化，即更加侧重于内需，尤其是民生和消费。 政策思路的转变自2025年6月以来已逐渐显现。无论是育儿补贴、逐步推行免费学前教育、养老服务消费补贴试点等“投资于人”政策的落地，还是服务消费贷款和个人消费贷款贴息，抑或是专项债加速用于化债清欠，都折射出政策扩大内需、做强国内大循环的意图。 作为“十五五”开局之年，2026年既要实现经济增长的“开门红”，也要持续优化政策的力度和结构，预计全年经济增长目标仍将设定在5%左右，政策的重心将进一步向内需特别是民生领域倾斜。 一是财政加力“投资于人”，以推动重点群体增收减负为抓手，提振居民消费能力。 增加居民收入是扩大内需的基础。居民可支配收入包括工资性收入、经营性收入、财产性收入和转移性收入，其中通过财政“投资于人”能够显著增加居民转移性收入，改善居民消费能力，“一老一小”是政策重点支持对象。 “一小”指的是育儿补贴和逐步推行免费学前教育。2025年国家财政分别安排了1000亿元和200亿元资金。其中，育儿补贴现行标准为0-3周岁以下的儿童每人每月300元，免费学前教育的覆盖范围为学前一年的幼儿园儿童保育教育费，自2025年秋季学期起生效。 基准情形下，2026年将继续按照现行标准发放育儿补贴，对应财政支出为1000-1200亿元，同时逐步扩大免费学前教育年限，对应的财政资金体量或超过500亿元。 乐观情形下，考虑到我国当前人口压力较为严峻，总和生育率在1.0-1.1之间徘徊，显著低于2.1的世代更替水平，不排除2026年进一步提高育儿补贴标准的可能性。如果将育儿补贴标准提升至每人每月600-800元，对应的财政支出将增加至2400-3600亿元。 “一老”指的是逐步提高城乡居民基础养老金和发放养老服务消费补贴。2025年城乡居民基础养老金全国最低标准提高20元至143元，同时四川、辽宁、福建等省份在此基础上额外加码提高10-20元，整体形成“中央保底+地方加码”的保障模式。考虑到2026年是“十五五”的开局之年，也是政策重心转向民生的重要起点，预计城乡居民基本养老金的增幅在50元及以上。截至2024年末，我国实际领取城乡居民基本养老保险的人数达到1.8亿，将城乡居民基本养老金最低标准提高50元及以上对应的财政资金增量将超过1000亿元。 养老服务消费补贴自2025年7月起在浙江省、山东省、重庆市、沈阳市、滁州市、新余市、成都市等地区开展试点，补贴对象是65岁及以上的中度失能老年人，其中长期入住养老机构、短期入住养老机构和日间托养消费券额度暂为800元，居家上门养老服务消费额度暂为500元。预计2026年该政策有望全面铺开，估计对应每年额外的财政支出在500-800亿元。 2025年我国一般公共预算赤字率设定在4%，赤字规模5.66万亿元，背后的考量主要是为应对关税冲击预留政策空间。2026年外部环境有所缓和，“十五五”规划明确提出“增加政府资金用于民生保障支出”，财政加力“投资于人”有望成为支撑财政扩张的动力。 值得注意的是，在编制2025年财政预算时，育儿补贴、免费学前教育等增量政策尚未落地，财政部印发和年内修订的《2025年政府收支分类科目》也并未包含“育儿补贴补助资金”等科目，说明2025年财政预算草案并未将民生领域的增量政策纳入预算，因此2026年一般公共预算赤字率相较于4%仍有提升空间。 基准情形下，2026年一般公共预算在上述民生领域的支出将增加3200亿元。如果维持4.0%的一般公共预算赤字率不变，依靠GDP增长带来的赤字扩张仅有2200亿元，考虑到“十五五”时期财政在加力“投资于人”的同时，也需要加力支持现代化产业体系建设和科技创新，预计一般公共预算赤字率将设定在4.2%，赤字规模6.18万亿元，较2025年增加5200亿元。 乐观情形下，育儿补贴和城乡居民基本养老金最低标准将显著提升，一般公共预算在“一老一小”等重要民生领域的支出将增加7400亿元，预计一般公共预算赤字率将设定在4.5%，赤字规模6.62万亿元，较2025年增加9600亿元。 来源：Wind，历年财政预算报告，国金证券研究所 二是加大直达消费者的普惠政策力度，发放服务消费补贴，调整优化“以旧换新”补贴结构。 当前商品消费面临“量”的饱和，连续两年实施的“以旧换新”补贴也积累了透支效应。相比之下，服务消费的增长空间仍较为广阔，且不会导致需求透支。“十五五”时期我国人均GDP处在从1万美元向2万美元跃升的关键区间，从海外经验看，这一阶段服务消费占比将显著提升。提振服务消费本质上顺应了居民消费趋势的变化。更重要的是，服务消费吸纳就业的能力较强，以促进服务消费带动经济增长、缓解就业压力是改善当前宏观数据与微观感受存在“温差”的有效举措。2025年三季度社零同比增速回落至2.4%，较二季度回落2.1个百分点，但最终消费支出对经济增长的贡献率由二季度的52.3%提升至56.6%，主要受服务消费增速提振。前三季度服务消费同比增速5.2%，高出社零增速0.7个百分点。 来源：Wind，国金证券研究所 来源：Wind，国金证券研究所 丁薛祥指出，“要完善扩大消费长效机制，大力发展服务消费，不断提高居民消费率”。预计2026年将发放服务消费补贴，资金来源为特别国债。结合“十五五”规划建议提出的“体育强国”、“旅游强国”、“大力繁荣文化事业”等表述，文旅、体育、文化消费有望获得中央层面的重点支持，参照以旧换新补贴，央地出资比例预计为9：1。此外，预计2026年中央财政将安排奖补资金，支持地方发放餐饮、购物消费券。 “以旧换新”政策力度在2026年可能出现退坡，支出结构也有望迎来调整。预计对家电和汽车等商品的补贴力度将出现收敛，同时加大对人工智能手机、电脑、智能机器人、可穿戴设备、桌面级3D打印设备等人工智能终端产品的支持力度。从政策的逻辑起点看，将人工智能终端产品纳入“以旧换新”补贴，不仅有助于推动人工智能加快普及和技术进步，也有助于开辟出全新的高成长性消费赛道，通过“质”的飞跃带动商品消费提质扩容，进而扩大内需。 三是扩大有效投资，以城市更新和基本公共服务建设为抓手，保持投资合理增长。 “十五五”规划建议明确，坚持投资于物和投资于人紧密结合，这意味着投资端和民生支出之间并非“此消彼长”的关系。从政策思路的调整看，未来投资端也将转向高质量发展，即更加看重投资的效益，强调扩大有效投资。 “十五五”规划建议明确提出，“优化政府投资结构，提高民生类政府投资比重”。以推动农村转移人口市民化为锚点，结合常住人口变化情况，完善基础设施和公共服务设施布局，是减轻中低收入群体负担，释放内需潜力的有效举措。预计2026年将围绕强化基本公共服务供给、高质量开展