从监管处罚看城投公司财务报表规范性

联合资信公用评级二部 城投公司作为我国地方政府投融资的核心载体，其财务状况不仅受市场交易方式影响，更与地方财政收支、政策导向深度绑定，其大量业务涉及政府主导的非市场化交易，而现行企业会计准则主要基于市场化商业主体设计，对此类特殊且非市场化交易的规范存在缺失，对其会计核算边界模糊，导致部分城投公司财务报表存在些许不规范情形。近年来，监管部门发布的会计师事务所行政处罚公告，成为透视城投报表规范与否的“放大镜”，本研究通过监管行政处罚视角，旨在深入解析相关城投公司存在的财务报表规范性问题，并为后续报表分析提供相关建议。 从监管处罚案例来看，城投公司财务报表规范性问题涉及资产、负债、收入、利润及关联交易等方面。具体来看，主要涉及确认不符合资产定义的公益性资产、不恰当的资产评估增值、误将财政拨付的需要偿还本息的专项债等资金转入权益核算、与地方政府、其他国企以及众多供应商之间复杂的关联交易会计处理欠规范、资产折旧、摊销计提不及时和财务费用资本化处理欠规范等方面。此外，部分城投公司在合并范围的认定方面亦存在瑕疵。 展望未来，随着城投公司市场化转型和业务多元化的不断推进，对其财务报表的规范性提出更高要求，叠加监管部门的处罚力度进一步提升，均给信用分析从业人员带来了更多挑战。为应对上述挑战，信用分析从业人员首先要回归本源，熟练掌握会计准则和行业相关政策。同时，积极借鉴监管机构先进经验，在报表使用过程中，注重业务实质分析，结合现金流、交易要件和现场尽调，多维度、交叉验证重大事项/交易，提升自身信用分析能力。 一、引言 城投公司作为我国地方政府投融资的核心载体，在城市基础设施建设和公共服务供给等领域发挥着不可替代的作用。然而，这类特殊主体天然具有“投资规模大、公益属性强、投资周期长”的运营特征，其财务状况不仅受市场交易方式影响，更与地方财政收支、政策导向深度绑定，部分城投公司财务报表存在些许不规范情形。 相较于被深度研究的上市公司而言，城投公司信息披露有限，很多对城投财务报表的研究大多停留在理论层面，并存在无法证实研究结论等难题。近年来，监管机构不断加强对会计师事务所等中介机构的监管和检查力度，密集披露了一批监管行政处罚公告，其中不乏涉及城投公司的案例。监管部门通过行使行政监管职权，依法调取城投公司的会计凭证、银行流水、业务合同及审计工作底稿，突破普通报表使用者信息获取的限制，实现对财务报表的全链条核查。已披露的行政处罚公告不仅明确指出审计机构的失职环节，更详细披露了城投公司报表中存在的不规范问题，涉及资产、负债、收入、利润及关联交易等方面，为研究提供了兼具真实性与细节性的一手素材。基于此，本研究以监管部门发布的会计师事务所行政处罚公告作为透视城投公司财务报表规范性的“放大镜”，旨在深入解析相关城投公司存在的财务报表不规范问题，并为后续财务分析工作提供相关建议。 二、监管处罚案例分析 2023年以来，中华人民共和国财政部公开发布了对多家会计师事务所的处罚决定书，对会计师事务所在执业过程中，存在的检查程序不到位、审计依据不充分、审计意见不恰当等事项及细节进行了披露。在梳理了多个涉及城投公司的处罚案例后，我们发现，处罚案例中主要涉及的不规范问题之一为资产负债表（以确认不符合资产定义的公益性资产、不规范的资产评估增值和误将财政拨付的需偿还本息的资金确认为权益为主），其二是利润表（以收入、成本、费用确认不恰当为主）；另有其他涉及控制权判定、未尽纳税义务等个别财务报表规范性问题。本部分将从上 述处罚案例出发，对案例涉及的主要财务报表规范性问题进行归纳和解析，并总结作为报表使用者应当从中吸取的经验和启发。 1.资产相关处罚案例 （1）案例解析 《企业会计准则》对资产的定义及确认条件作出明确界定。首先，资产的定义是指企业过去的交易或者事项形成的、由企业拥有或者控制的、预期会给企业带来经济利益的资源。由企业拥有或者控制，是指企业享有某项资源的所有权，或者虽然不享有某项资源的所有权，但该资源能被企业所控制。预期会给企业带来经济利益，是指直接或者间接导致现金和现金等价物流入企业的潜力。此外，资产的确认“双条件”：一是与该资源相关的经济利益“很可能”流入企业（概率层面的可行 性要求），二是该资源的成本或价格“能够可靠计量”（计量层面的准确性要求）。上述定义与条件共同构成判断城投公司报表资产是否合规的核心标尺，帮助财务报表使用者剖析处罚案例中暴露的资产瑕疵问题。 结合资产的定义和确认条件，上述处罚案例涉及的财务报表瑕疵可归纳为三类，且每类问题均直接或间接违背准则核心要求： ①违背“拥有或控制”原则：资产归属与报表确认错位 上述处罚案例中存在“政府划拨资产与报表确认错位”的问题，即政府实际划拨的资产多为某区域内资产的公益性部分（如公共设施），但企业却将该区域内与该公益性资产相关的具有收益性的资产作为一个整体纳入财务报表核算，导致部分报表资产并非企业实际拥有或控制的资源，直接违背资产定义的核心前提。 ②违背“预期带来经济利益”原则：资产不具备收益属性 上述处罚案例中部分城投报表中确认的部分资产，本质为公益性资产（如市政道路、公共绿地等）；某城投报表中确认的停车位收费经营权未对停车位实施收费改造、未取得价格主管部门核准停车收费标准：上述资产不仅无法为企业带来经营收益，反而可能需要企业持续投入资金用于日常维护（如养护、修缮等），不符合“预期带来经济利益”的资产定义，属于典型的“无效资产入表”。 ③违背“可靠计量”条件：资产账面价值缺乏准确性 上述处罚案例中，某城投财务报表中投资性房地产采用的评估方法欠规范，导致评估价值存在偏差。此类问题比较容易出现在针对具有一定价值的自然资源的评估确认上，评估机构在评估方法的选择、评估假设的设置以及类比资产的选取方面主观性较大，或将导致评估结果存在偏差。此外，对于海域、滩涂等资产的评估方法尚不健全，评估方法和结果存在一定争议性，评估价值难以准确判断。 （2）案例启发 作为财务报表使用者，应当“保持应有的职业怀疑”，聚焦“资产定义”来进行合理的判断。 ①多维度确认资产权属关系：针对企业外购或划入的资产，尤其是无形资产和投资性房地产等重点科目，应当多方位确认资产的法律权属证明，例如，无形资产 的专利证书、土地使用权的相关证照、产权登记证，外购资产的采购合同与发票等。特别是通过有偿或无偿方式注入产投主体的经营性资产，可结合政府划拨文件、产权变更信息、资产运营对应的现金流、现场调研查证等方式核实账实是否相符。 ②剔除无效资产：2010年起监管机构就出台多项政策法规，禁止地方政府将公立学校、公立医院、公园、事业单位资产等公益性资产作为资本注入城投平台。但早年间已注入平台公司的公益性资产并未明确要求剥离，同时亦存在部分地方政府将公益性项目注入城投公司的情形。早期形成的公益性资产，多计入城投“其他非流动资产”科目，多年来无法产生收益，亦无法做进一步的处置处理，只能通过政府无偿划出方式剥离。针对此类明确是公益性资产的情况，在分析时可以予以特殊考虑，充分揭示相关资产质量问题。 ③警惕低效资产：城投公司投资性房地产和无形资产等科目资产评估增值的情况比较常见，对于资产评估报告，可以结合自身对行业的了解，来判断评估方法和评估假设的合理性；也可以通过实地走访去了解无形资产是否已用于生产经营、固定资产是否处于正常使用状态、投资性房地产的空置情况等信息，来协助判断评估报告的准确性。 2.负债相关处罚案例 （1）案例解析 ①权责不明确，财政资金账务处理有待规范：城投公司作为地方政府的投融资主体，与政府机构的往来资金较多，涉及代建项目结算、补贴、化债资金等多种类型，对于城投公司来说易出现混淆，相关账务处理的规范性有待提升。一般来说，政府专项债券资金的拨付都有明确的用途，用于专项债募投项目或化解指定债务；仅在项目建设完成仍有结余且经政府批准，或政府出具文件说明城投主体不承担还本付息义务的前提下，城投公司才可以将财政资金调整为资本公积。财政部也对政府专项债券的会计处理进行明确的规定：企业类项目单位取得的专项债券资金，根据项目实施方案（或融资平衡方案）等约定需由本单位承担专项债券资金本息偿还义务的，应当按照《企业会计准则第22号——金融工具确认和计量》等规定将其确认为负债并进行后续会计处理；根据项目实施方案（或融资平衡方案）等约定不需由本单位承担专项债券资金本息偿还义务的，应当结合具体约定按照有关企业会计准则进行会计处理。 ②评估增值带来的税负增加被忽略：对于资产评估增值事项，城投公司往往更关注资产增值带来的正面影响，而忽略了相关的税务等影响，按照会计准则要求，当公司资产的账面价值（公允价值）高于其计税基础时，需确认递延所得税负债和所得税费用。 ③原始凭证间互查不充分导致账实不相符：在上述处罚案例中，某审计机构实际上已经获取了上述两笔借款的借款合同，且已经获取了其中一笔借款的银行询证函的回函，但审计机构并未对获得的审计证据和财务报表中列报的银行借款之间存在的差异予以关注，属于机械的执行了审计程序，但是并未对异常进行分析和关注。 （2）案例启发 漏计负债相对来说检查难度比较大，核心是要明确城投公司的应承担的还本付息或税负责任。 ①原始凭证多维度核查对照，明确还本付息责任 对于财政拨付的专项债资金，比较常见的账务处理是将获得的政府专项债资金计入长期应付款科目，也存在少量将化债资金直接计入资本公积的情况。结合监管处罚案例，应当对专项债的还本付息责任进行进一步核实，获取项目实施方案、政府划拨资金文件、还本付息现金流明细等底稿资料，帮助判断是否应当将此类负债调整至企业有息债务核算。此外，如果存在城投公司将专项债资金计入资本公积、递延收益后直接确认为政府补助的情况，需要进一步获取记账原始凭证，结合专项债项目的实施方案、实际还本付息情况判断记账方式的合理性，并充分揭示存在账务处理不规范的事项。 ②报表勾稽关系核实，避免遗漏 在分析企业财务报表时，关注财务报表各个科目之间的对应逻辑和勾稽关系，如资产大幅度增值对应的递延所得税负债的增加、营收规模大幅变动对应的税金及附加变动是否合理等。 3.收入相关处罚案例 （1）案例解析 《企业会计准则第14号—收入》为收入确认划定了严格的合规框架，明确要求企业需同时满足五项核心条件方可确认收入：（1）合同各方已批准合同并承诺履约；（2）合同清晰界定与转让商品/服务相关的权利义务；（3）合同包含明确的支付条款；（4）合同具备商业实质（即履行合同将改变企业未来现金流量的风险、时间分布或金额）；（5）企业有权取得的交易对价很可能收回。 同时，针对特定交易，准则对企业“主要责任人”或“代理人”的判定给出了清晰指引，强调以“商品转让前是否控制商品”为关键标尺，且要求在判断控制权时，全面考量所有相关事实与情况，而非拘泥于合同的法律形式。 结合会计准则的要求，上述处罚案例在收入确认处理的瑕疵可归纳为三类核心问题，且三者往往相互交织、同步存在： ①违背“合同方主要权责判定”要求，收入确认方法欠规范 上述处罚案例中某城投下属企业未实质控制商品，却违背“代理人”身份按“主要责任人”的全额法确认收入，账务处理的合理性和规范性有待提升；某城投在无代建合同、立项文件等核心凭证的情况下调增收入，违背“合同权利义务明确”的前提，业务缺乏履约基础。 ②违背“合同具有商业实质”要求，存在关联方空转问题 上述处罚案例中某些城投与对手方的投资性房地产交易、滩涂用地租赁交易，均涉及关联方或政府平台企业，交易无产权变动、无实际货权/资产流转，仅通过账面调整增加收入。 ③违背“对价很可能收回”要求，无对应现金流入 上述处罚案例中某些城投调增收入未发生实际收付款、租赁收入无银行流水支撑，均体现为“仅确认收入、无对应资金流入”，应收账款长期挂账。 （2）案例启发 ①紧扣现金流，穿透验证业务实质 现金流是衡量企业业务真实性的关键指标，收入规模与现金流规模应呈现同步增长的正相关关系，且增长节奏需符合