积极应对老龄化：十五五时期银发经济展望、挑战与建议

积极应对老龄化：“十五五”时期银发经济展望、挑战与建议产业研究中心[Table_Authors] 周洪荣(分析师)021-23185837zhouhongrong@gtht.com登记编号S0880525040006 摘要： 敖丹丹(分析师)010-83939772aodandan@gtht.com登记编号S0880522010003 “十五五”银发经济新蓝图，双轮驱动“品质养老”：《中共中央关于制定国民经济和社会发展第十五个五年规划的建议》精准回应了当前我国养老服务供给中存在的区域供给失衡、城乡发展落差明显、服务品质良莠不齐等现实问题，标志着积极应对人口老龄化已从阶段性问题应对升级为长期性、系统性国家战略，我国养老政策导向正从“保障基本供给”向“追求优质可持续”深度转型。 政策承启：《中共中央关于制定国民经济和社会发展第十五个五年规划的建议》很好地延续了“十四五”时期的政策导向。具体主要体现在这样几个方面：一是积极应对人口老龄化的国家战略一以贯之；二是医养结合的发展理念持续深化；三是持续推进长期护理保险制度；四是适老化改造政策支持持续加强；五是对老年教育事业的重视程度继续提升。 从“补短板”向“创新增长点”的战略升级：一是把发展银发经济与“积极应对人口老龄化”以及“健全养老事业和产业协同发展政策机制”紧密结合；二是从硬件基础设施建设向科技赋能和融合创新深刻转型；三是从“补供给、兜底线”到“供需协同发力”； 银发经济的“十五五”新趋势：智慧赋能，集群崛起：一是科技驱动的智慧养老产业将成为核心增长点，人工智能、机器人、可穿戴设备等技术在养老场景的规模化应用还将进一步加快；二是银发经济从单一养老向全生命周期银发消费需求拓展，产业布局将超越传统的老龄阶段，向前延伸至中年时期的健康干预与养老财富规划，向后覆盖高龄阶段的失能照护与精神慰藉；三是城乡均衡养老服务体系不断完善，加快补齐农村养老服务短板并有效改善农村老年人口的生活质量是关键难点；四是养老金融对银发经济的支撑作用进一步加强，“十五五”时期养老金融将从一个相对分散、探索性的阶段进入更加系统化、制度化的新阶段。五是银发产业集群化发展有望进一步加快，银发经济产业园正处在高速发展和模式迭代的关键时期，产业集群化将成为有效破解资源分散与协同低效的难题，助力我国银发经济加速迈向高质量的关键手段。 “十五五”银发经济需应对四大挑战：一是供需错配方面普惠性服务供给明显不足，尤其是基础照护型床位存在较大缺口；二是适老化产品供给不足；三是银发经济企业“小而散”，产业链整合不足；四是养老护理员的人才短缺已成为制约银发经济高质量发展的关键瓶颈。 “十五五”银发经济高质量发展政策建议：第一，强化顶层设计与跨部门协同机制，加快建立以“政府保基本、市场促多元、社会广参与”为核心的多层次供给体系；第二，推动适老化产品创新，激活市场有效供给；第三，系统性构建养老人才培育与激励体系，多措并举壮大专业人才队伍；第四，以生态优化促进产业升级，提升集群发展效能。 风险提示：宏观环境变化、产业政策更新、资本市场调整。 目录 1.“十五五”银发经济新蓝图，双轮驱动“品质养老”...................................32.政策承启：从“补短板”向“创新增长点”...................................................43.银发经济的“十五五”新趋势：智慧赋能，集群崛起...................................74.“十五五”银发经济需应对四大挑战...............................................................85.“十五五”银发经济高质量发展政策建议.......................................................96.风险提示............................................................................................................10 1.“十五五”银发经济新蓝图，双轮驱动“品质养老” 人口转变催生银发经济，随着我国老龄化进程加速，银发经济正在成为推动消费升级和产业转型的重要引擎。我国六十岁以上人口超过3亿，占总人口的比重达到22%，但每千名老人养老床位数、执业医师数、护士数与发达国家均存在不同程度差距，老年群体及其家庭需求不断升级，对银发产品和服务供给的规模、结构、品质都提出了更高要求，发展与人口变化相适应的新产业、新经济日渐紧迫，银发经济有望迎来重大发展机遇。 2025年10月28日，中共二十大四中全会发布《中共中央关于制定国民经济和社会发展第十五个五年规划的建议》（以下简称《建议》）。《建议》为银发经济与养老产业规划了系统蓝图，其主旨是构建一个涵盖服务、人力与经济的综合性生态。政策导向从解决“有无”转向追求“优劣”，通过“事业+产业”双轮驱动：事业层面着力夯实公平可及的基本服务，强化医养结合与长护险支撑；产业层面则通过优化环境激发市场供给潜力，满足多元化需求。同时，通过政策激励激发市场活力，引导社会资本发展多样化、高品质的养老产业，并配套实施延迟退休、开发老年人力资源，旨在全面激活“银发经济”，形成政府、市场、社会、家庭和个人多元协同的现代化养老体系。 《建议》明确指出，要“积极应对人口老龄化，健全养老事业和产业协同发展政策机制”。这一部署标志着积极应对人口老龄化已从阶段性问题应对升级为长期性、系统性国家战略，我国养老政策导向正从“保障基本供给”向“追求优质可持续”深度转型。过去政策更侧重解决高龄、失能、独居老人等群体的基本生存与照护需求，聚焦“有没有”的核心诉求；未来五年，将在夯实基本养老服务体系的基础上，进一步聚焦“好不好”“精不精”“可持续”的更高要求，通过激发市场活力、引导社会参与、强化科技赋能，构建政府主导、市场运作、社会支持、家庭尽责、个人参与的多元协同发展格局。在政策实施层面，养老事业将继续以低收入、特困、失能等刚需群体为重点，凸显政府主导的公平性与基础性；养老产业则面向中等收入及以上群体，强化市场主导的效率性、多样性与可持续性，二者互为补充、协同发力。同时，后继有望通过创新运用财税、土地、金融、人才等政策工具，打通医疗、社保、住房等跨领域政策壁垒，形成事业讲公平、产业重效率，事业为产业培育信任土壤，产业为事业输送创新要素，二者互为支撑、协同发展的良性机制，全面提升我国养老服务供给与消费的整体效能与综合水平。《建议》提出要“优化基本养老服务供给，完善城乡养老服务网络，加强公共设施适老化和无障碍改造”。这一部署精准回应了当前我国养老服务供给中存在的区域供给失衡、城乡发展落差明显、服务品质良莠不齐等现实问题。未来政策预计将围绕这样几个方面推进，一是筑牢基本养老服务的普惠底色与可及基础，通过强化财政投入保障，让每位老年人都能便捷获取助餐、助浴、助医、助行等基本服务，对于农村和欠发达地区，将借助中央财政转移支付、结对帮扶等多元途径，逐步弥合服务差距；二是健全城乡养老服务联动网络，着力搭建“居家为根基、社区为枢纽、机构为支撑、医养深度融合”的多层次养老服务架构，重点强化社区养老服务中心的综合服务功能，使其成为衔接家庭、养老机构与医疗资源的核心枢纽；三是深入推进公共设施适老化升级，具体涵盖老旧小区电梯加装、公共厕所无障碍升级、交通出行便利化改造等内容。 《建议》提到要“发展医育、医养结合服务”，并“推行长期护理保险，健全失能失智老年人照护体系，扩大康复护理、安宁疗护服务供给”。这表明国家正着力解决当前老年人医疗与养老服务相互脱节、照护资源衔接不畅的问题。医养结合并非医疗与养老服务的机械叠加，而是要实现二者在功能、资源与服务流程上的有机融合，让老年人在养老时能及时获得专业医疗支持，在就医期间也能获得生活照护与精神慰藉。预计未来五年，将涌现更多内设医疗单元的养老机构，或增设养老服务的医疗机构，逐步形成“医养一体、资源共享”的服务新模式。为失能老年人长期照护体系的关键支撑，长期护理保险制度已在多地开展试点并积累经验，未来将在总结地方经验的基础上，进一步扩大实施范围，探索建立全国统一或区域衔接的长护险制度，为失能老年人及其家庭提供可持续的财务与服务支持。此外，康复护理与安宁疗护作为全周期老年健康服务的重要组成部分，也将迎来 更广泛的供给提升和服务优化，以回应老年人多样化、多层次的健康养老需求。《建议》提出要“稳妥实施渐进式延迟法定退休年龄，优化就业、社保等方面年龄限制政策，积极开发老年人力资源，发展银发经济”。这一政策导向旨在系统应对我国人口年龄结构变化、人均预期寿命延长和国民受教育年限增加所带来的新形势。渐进式延迟退休政策不仅是应对人口老龄化背景下劳动力供给趋紧的客观需要，更有助于延长个人职业周期，提升养老金积累水平，实现个体从“被动赡养”向“自主发展”的转变。通过开发老年人力资源，社会得以重新发现和利用老年人长期积累的经验、技能与智慧，使其在经济活动和社会建设中持续发挥作用，从而推动“银发经济”成为新的增长点，形成老年群体老有所为、社会活力持续增强的良性互动格局 2.政策承启：从“补短板”向“创新增长点” 表1将《建议》中银发经济相关部分与《第十四个五年规划和2035年远景目标纲要》（以下简称《纲要》）和《十四五”国家老龄事业发展和养老服务体系规划》（以下简称《规划》）进行了简要对照。总体来看，《建议》很好地延续了“十四五”时期的政策导向。具体主要体现在这样几个方面：一是积极应对人口老龄化的国家战略一以贯之。《建议》强调要积极应对人口老龄化，《规划》强调“人口老龄化是人类社会发展的客观趋势，我国具备坚实的物质基础、充足的人力资本、历史悠久的孝道文化，完全有条件、有能力、有信心解决好这一重大课题”；二是医养结合的发展理念持续深化。《建议》要求“发展医育、医养结合服务”，《规划》也提出要“深入推进医养结合，丰富医养结合服务模式，增加医养结合服务供给，提升医养结合服务质量”，2024年1月发布的《国务院办公厅关于发展银发经济增进老年人福祉的意见》（以下简称《意见》）也提到要“鼓励拓展医养结合服务”；三是持续推进长期护理保险制度。《建议》要求“推行长期护理保险，健全失能失智老年人照护体系，扩大康复护理、安宁疗护服务供给”，《规划》提出“稳步建立长期护理保险制度”，《意见》提出“积极发展商业医疗保险和商业长期护理保险，开展人寿保险与长期护理保险责任转换业务试点工作”。根据央视新闻援引国家医保局数据显示，长期护理保险自2016年启动试点八年来，全国49个城市试点工作稳步推进，阶段目标已基本实现。截至2024年底，全国超过1.8亿人参保，累计超过260万人享受待遇，基金支出超800亿元。四是适老化改造政策支持持续加强。《建议》指出要“加强公共设施适老化和无障碍改造”，《纲要》提出要“推进公共设施适老化改造”，《规划》提到要“实施居家适老化改造，引导各类旅游景区、度假区加强适老化建设和改造，造老年友好型社会环境”，《意见》也提到要“开展居家适老化改造，鼓励老旧小区加装电梯、家庭配备智能安全监护设备，开展数字适老化能力提升工程”；五是对老年教育事业的重视程度继续提升。《建议》强调要“积极开发老年人力资源”，《规划》提出要“践行积极老龄观，创新发展老年教育，鼓励老年教育机构开展在线老年教育”，《意见》进一步明确要“依托国家老年大学搭建全国老年教育公共服务平台，建立老年教育资源库和师资库”。 表1:第十五个五年规划建议中“银发经济”部分与十四五规划的主要内容对比 发展壮大老年用品产业。一是加强老年用品研发制造。大力开发满足老年人衣、食、住、行等需求的老年生活用品。针对不同生活场景，重点开发适老化家电、家具、洗浴装置、坐便器、厨房用品等日用产品以及智能轮椅、生物力学拐杖