以循环经济促进高质量发展

中国环境与发展国际合作委员会专题政策研究报告 以循环经济促进高质量发展 中国环境与发展国际合作委员会2025年年会 专题政策研究项目组成员 组长*： Ilka Hirt国合会特邀顾问，外方联合组长，德国联邦环境、气候行动、自然保护和核安全部（BMUKN）国际政策司副司长胡清国合会特邀顾问，中方联合组长，南方科技大学教授Jocelyn Blériot外方副组长，艾伦·麦克阿瑟基金会董事执行官、国际机构与政府事务负责人李文强中方副组长，生态环境部固体废物与化学品管理技术中心主任 核心专家*： 外方团队 Per Ängquist国合会委员，瑞典化学品管理局局长，前瑞典环境部国务秘书Hans-ChristianStolzenberg德国联邦环境署（UBA）国际事务与农药事务第四部门临时负责人，德国《全球化学品框架》《关于持久性有机污染物的斯德哥尔摩公约》和《关于汞的水俣公约》国家联络点负责人Valerie Boiten艾伦·麦克阿瑟基金会纺织品高级政策官员Henning Wilts伍珀塔尔研究所循环经济部主任Eva Bille欧洲环境局（EEB）循环经济主任 中方团队 钟丽锦北京环丁环保大数据研究院常务副院长王灿清华大学教授、环境学院党委书记 顾问专家： 外方团队 Dr. BodoLinscheidt德国联邦环境、气候行动、自然保护和核安全部（BMUKN）数字化、可持续消费和生产政策、资源保护司司长Inga Wagner德国联邦环境、气候行动、自然保护和核安全部（BMUKN）负责循环经济、欧洲及国际资源效率与原材料政策的T I 5处长Ulrich Nicklas德国联邦环境、气候行动、自然保护和核安全部（BMUKN）负责联合国《2030可持续发展议程》、亚洲和拉丁美洲双边合作、国际气候与能源政策的II4处长 Claire Thibault联合国环境规划署（UNEP）负责消费与生产单元、工业与经济部门的项目管理官员Andrea CurcioLamas联合国环境规划署（UNEP）法律事务部官员关一松艾伦·麦克阿瑟基金会（英国）北京代表处首席代表Christian Hudson德国国际合作机构（GIZ）“支持欧盟在联合国、G20和G7绿色经济外交”项目负责人Patrick Schröder查塔姆研究所高级研究员 中方团队 肖学智生态环境部对外合作与交流中心首席科学家么新清华苏州环境创新研究院副院长林军生态环境部固体废物与化学品管理技术中心固体废物管理技术部主任方华玉华峰华锦有限公司董事长张华四川省化工行业协会会长，福华通达化学股份公司董事长 协调员： Siddharth Prakash生态研究所（Oeko-Institute）可持续产品和材料流动部循环经济和全球价值链分部负责人 高菁阳北京环丁环保大数据研究院上海事业部所长赵子康生态环境部固体废物与化学品管理技术中心固体废物管理技术部工程师 支持团队： 外方团队Greta Link德国联邦环境、气候行动、自然保护和核安全部（BMUKN）负责联合国《2030年可持续发展议程》、亚洲和拉丁美洲双边合作、国际气候与能源政策的II4工作组官员Lola Renée Müller德国联邦环境、气候行动、自然保护和核安全部（BMUKN）负责循环经济、欧洲及国际资源效率与原材料政策的TI5工作组官员 德国国际合作机构（GIZ）环境与循环经济部门主任生态研究所（Oeko-Institute）可持续产品与材料流动部研究员艾伦·麦克阿瑟基金会（英国）北京代表处项目主任德国国际合作机构（GIZ）中德环境伙伴计划Ⅲ期顾问 代敏Ashleigh McLennan陈晓婷Jan-HendrikEisenbarthKatja MochSarah Lauterwald 生态研究所（Oeko-Institute）可持续产品和材料流动部高级研究员生态研究所（Oeko-Institute）可持续产品和材料流动部研究员 中方团队 石丕星南方科技大学工程技术创新中心（北京）交叉技术研究所副所长肖垚北京环丁环保大数据研究院科研助理付博北京环丁环保大数据研究院科研助理王业彤北京环丁环保大数据研究院科研助理付冬雪北京环丁环保大数据研究院水土所助理所长杨阳生态环境部固体废物与化学品管理技术中心固体废物管理技术部副研究员李天源华峰华锦有限公司副总裁唐智鹏华峰华锦有限公司北京产业研究院总经理李瑞琪福华通达化学股份公司联席总经理田金平清华大学环境学院教授、环境生态学教研所所长 *本专题政策研究项目组联合组长、成员以其个人身份参加研究工作，研究成果不代表其所在单位观点，亦不代表国合会观点。 执行摘要 “以循环经济促进高质量发展”专题政策研究是中国环境与发展国际合作委员会（CCICED，以下简称“国合会”）支持的“可持续生产与消费”课题下设专题之一，旨在通过国际最佳实践分析、中外政策比较评估，并以纺织和化学品行业为案例进行具体分析，识别可实现高质量发展、资源高效利用和包容性循环经济转型的关键路径。 目前，全球经济体系仍以线性模式为主，导致资源开采、温室气体排放和环境恶化这三大全球危机加剧，并达到不可持续的高水平。在此背景下，为实现经济增长与资源消耗脱钩的目标，“循环经济”在全球范围内都受到广泛关注和肯定，包括中国和德国在内，已有超过75个国家制定了与循环经济发展相关的战略和路线图，并建立了区域性联盟。 中国是全球主要的制造中心和原材料消费大国，其在向循环经济转型中的作用至关重要。中国的循环经济发展理念与《中华人民共和国宪法》中的“生态文明”概念相一致，即经济增长不应以环境退化为代价。此外，支持这一理念的一系列国家法律已出台，循环经济已被纳入高层政策，包括《“十四五”循环经济发展规划》。在国内层面，中国实施的循环经济政策与国家长期经济发展战略高度契合。目前，在回收基础设施建设、数字化应用和资源效率提升等方面，中国均取得了显著进展。例如，2024年，中国的资源回收行业规模达到4.01亿吨，产值突破1.33万亿元，涉及企业数量超过26万家。在国际层面，中国的循环经济政策对全球供应链产生了重大影响。因此，推动中国循环经济高质量发展具有深远的区域性和全球性意义，为全球可持续发展、提升国家竞争力和增强国际领导力提供了可行路径。 欧盟（EU）是欧洲循环经济发展的主要推动力。过去十年间，循环经济已成为欧盟更广泛可持续性战略和工业战略的核心组成部分，欧盟出台的《欧洲绿色协议》《循环经济行动计划》和《清洁工业协议》等文件均强调循环经济是未来经济竞争力和气候中和的关键。为实现这些政策目标，欧盟已推出一系列横向层面和行业特定的立法举措，包括《可持续产品生态设计法规》（ESPR）。在德国，《国家循环经济战略》（NCES）以到2045年显著减少初级原材料消耗为总体目标，并提出了提高二次原材料总占比、增强原材料主权和供应安全，以及防止浪费等一系列雄心勃勃的目标。 然而，从全球范围来看，循环经济仍处于初级阶段，仅有6.9%的物质流实现了循环利用。各国在发展循环经济方面的努力往往呈现出碎片化的状态，而且面临资金不足、缺乏具有约束力的目标等问题。与此同时，社会公平、公正转型和全球协调等关键问题仍未得到充分解决。推动循环经济高质量发展，需要建立强有力的治理框架，并实施有针对性的政策干预，以确保线性模式与循环经济模式之间实现公平竞争，同时将环境成本内部化。德国和中国的循环经济政策具有推动结构性变革、减少原生材料使用量、实现材料循环闭合以及增强循环系统竞争力的潜力。然而，在国际价值链的框架下，要发展一个惠及所有人且尊重地球生态系统的高质量循环经济模式，需要强大的全球合作伙伴关系和具有约束力的承诺，。 纺织行业中，快时尚模式持续助推过度消费现象，并促使低品质服装大量生产。同时，有害物质的存在阻碍了纺织品再利用与回收进程，消费者参与循环纺织品发展的意愿仍然不足。在欧盟和中国，技术限制（如可回收性缺失、分拣与回收技术及基础设施不完善）正延缓行业转型进程。一些颇具前景的技术，例如合成纤维解聚回收技术以及自动化分拣基础设施，目前仍处于研发阶段，尚未实现规模化应用。此外，政策框架碎片化、供应链不完善、财政激励措施不足以及全价值链数字化缺失，共同构成了行业系统性发展的障碍。 化学工业作为德国和中国的重要经济部门，目前仍高度依赖化石资源。因此，如何实现原料来源多元化，以支持向非化石和可持续替代品的转型，成为一个关键的战略问题。其核心挑战在于，如何在废物等级体系中有效整合化学回收、碳捕集利用与储存以及生物基材料应用等策略。化学工业的系 统性转型需要基于对环境与经济影响、潜在风险及未来市场发展的全面评估，合理组合运用创新方法。从环境角度而言，应优先支持并推动废物预防、减量化、再利用及机械回收等措施的实施。 建议 以下是对支持中国及全球范围内大规模发展循环经济的一系列总体政策建议的总结。这些政策建议旨在为中国政府在制定“十五五”规划以及修订《中华人民共和国循环经济促进法》时提供参考，在第六章中有更详细的阐述。建议特别强调了在中德环境伙伴关系框架下，中德两国在循环经济范畴可进一步推进的双边合作领域。 建议一：“十五五”期间，以高质量发展和“双碳”战略为指导，深化循环经济发展的顶层设计并推动其有效实施。一是建议在“十五五”规划中设立“循环发展”总目标，将“提高资源产出率、提升再生材料占比、提高再生资源回收利用率”等具体指标纳入其中。例如，率先在消费品领域（如纺织品、电子消费品、家用电器等）和影响广泛的行业（例如建筑、汽车、电池等）设定量化指标，并逐步考虑采用强制性或约束性指标，包括一次原材料消耗量、循环再生材料使用比例、废弃物产生率，以及使用更安全的高质量再生材料等。同时，在“十五五”规划中明确相关的社会经济指标，如循环经济技术和产业的投资额、国民生产总值中循环经济产业的占比、循环经济产业的就业人数等。二是深化和扩大“无废城市”和“废旧物资循环利用体系重点建设城市”试点，推动固体废物管理与循环经济工作的协同。选择典型城市，开展循环经济基础设施集成示范和现代化、自动化、智能化分拣系统应用示范，如研究废旧纺织品分类回收可持续模式、完善废旧家电收集体系。同时，开展针对废旧纺织品、废旧电子产品、废旧电池等废弃原材料供应的国家采购试点。三是在《中华人民共和国生态环境法典》的框架下，加快《中华人民共和国循环经济促进法》修订进度，扩大生产者责任延伸制度试点，进一步加强生态设计、强制使用再生材料等基本管理制度，包括明确区分实现再生目标的不同再生选项。这将为全面推进和实施高质量循环经济提供法律基础。四是将循环经济发展与“双碳”目标相联系，并将循环经济措施纳入中国的国家减排目标。加快健全固体废物资源化利用的碳减排方法学、排放因子研究、核算标准和市场交易机制，建立固体废物资源化减排模型，评估减排贡献量，结合“无废城市”建设，统筹建立“双碳”评价考核制度。五是开展基于循环经济的国家核证自愿减排量（CCER）方法学研究，推动中国碳交易市场的发展，识别显著减排潜力大、额外性好的大宗工业固体废物、低值可回收物等固体废物，优先开发CCER方法学，助推提升循环经济市场竞争力，并与欧盟的碳定价机制（如碳边境调节机制）相结合。六是设立中央循环经济领导小组，中央财政设立固体废物综合治理专项资金，加强循环经济发展与经济、工业、能源、环境、气候等各方面的协同。 建议二：结合废弃物分级原则，积极推动重点行业的高质量循环经济转型，培育经济增长新引擎，实现经济增长和绿色低碳发展的协同增效。一是推动重点产业在绿色转型中与循环经济深度融合。在传统高耗能产业（如钢铁、水泥、化工）中推动资源再生利用与能效提升协同改造，如大力推进化工行业循环经济产业链绿色制造。同时，在新兴产业（如新能源、半导体）中提前布局再生资源利用体系。二是基于循环经济原则，鼓励并支持高质量、高性能、高价值循环再造产品（如“纤维到纤维”“瓶到瓶”“化学品到化学品”等）和商业模式的发展，包括替换、再利用、再填充、翻