最大化频谱的社会经济价值

一项关于 5G 频谱分配的成本效益分析的 最佳实践指南 2022年1月 gsma是一个全球组织，致力于统一移动生态系统，以发现、发展和提供创新的基础，为积极的企业环境和社会变革奠定基础。我们的愿景是释放连接的全面力量，使人们、行业和社会蓬勃发展。代表移动运营商和移动生态系统中及相邻行业的组织，gsma为其成员通过三个广泛的支柱提供服务：善用连接、行业服务和解决方案，以及对外合作。这项活动包括推进政策、应对当今最大的社会挑战、支撑使移动设备运行的技术和互操作性，并在mwc和m360系列活动中提供世界最大的平台，以召集移动生态系统。 gsma intelligence是全球移动运营商数据、分析和预测的权威来源，也是权威行业报告和研究的发布者。我们的数据涵盖了全球每个国家的所有运营商集团、网络和mvno——从阿富汗到津巴布韦。它是目前可获得的最准确、最完整的行业指标集，包含数千万个独立数据点，每日更新。 gsma intelligence被领先的运营商、供应商、监管机构、金融机构和第三方行业参与者所信赖，以支持战略决策和长期投资规划。该数据被用作行业参考点，并且经常被媒体和行业自身引用。 我们邀请您了解更多gsma.com在推特上关注GSMA:@GSMA 我们的分析师和专家团队定期针对多个行业主题产出具有思想领导力的研究报告。 www.gsmaintelligence.com info@gsmaintelligence.com 作者： 费德里科·阿格诺莱托，资深经济学家 卡罗琳·巴特勒，经济学家 泽维尔·卡斯特尔斯，经济分析主管 内容 执行摘要2 1频谱分配的监管影响评估4 示例1：在3.5ghz频段中保留100mhz用于本地14使用许可证 示例 2：为新的进入者预留 3.5 GHz 频段中的 100 MHz17在移动市场 参考文献24 对 5G 网络的影响285g市场中新进入者的影响35附件 1：技术附件27 附件2：更高推广成本估算结果37 执行摘要 无线电频谱是一种关键且稀缺的自然资源。它根据频率划分为不同的频段，每个频段都具有与应用程序相关联的特征，例如移动网络、Wi-Fi或卫星通信。政策制定者经常面临的挑战是必须决定哪个申请者能最有效地使用每个频段，以实现整体最大的社会经济利益。 频谱分配的最佳方案。一项监管影响评估（RIA）是一个最佳实践框架，可供政策制定者使用，通过系统地评估现有和拟议的法规或非监管替代方案的正负面影响来改进决策。1 在过去几十年里，拍卖已成为最常见的移动频谱分配机制。它们提供了一种透明、公正且法律健全的频谱分配方式，将其分配给最有效地使用频谱的人。 直接分配频段（也称为行政分配）有时也是合理的，但前提是市场化的频谱分配并未为社会整体带来最佳效益（例如在竞争有限的情况下实行保留分配，或当直接分配能为社会带来比拍卖结果更大的利益时）。 由于频谱分配政策具有可衡量的效益和成本，可以将其货币化，因此需要进行定量影响评估，其形式为事前2成本效益分析（CBA）通常是在偏离基于市场的频谱分配时的一种必要手段。然而，在成本和时间方面，进行CBA往往可能显得具有挑战性和负担沉重。 当政府和国家级监管机构担心基于市场的频谱分配机制可能无法带来最大利益时，它们应该进行 本报告为实施条件性拍卖（CBA）提供实际指导，以量化不同频谱分配策略的影响，作为政策影响评估（RIA）的关键部分。为促进CBA的应用，我们通过量化两个案例研究的成本和收益来阐明理论在实际中的应用，这些案例研究是某些监管机构当前面临或可能在未来5G背景下面临的： 总的来说，根据这两个例子，很明显，在今天的中低收入和高收入国家中，根据中心假设，偏离市场分配的条件通常并未得到满足。在政府和监管机构对基于市场的分配可能导致最高效率结果表示关切的情况下，我们建议在做出决定之前采取以下步骤： 是否应为本地用户设置prime的预留• 5G频段？ 开发一个RIA并遵循RIA最佳实践进行• 确定能够证明偏离基于市场的分配的理由，并识别潜在的政策替代方案。 • 新进入者设置 aside 是否合理？ 通过对这些替代方案进行成本效益分析所得的说明性结果表明，在当今的标准市场条件下，偏离基于市场的频谱分配似乎并不能普遍得到证明。我们发现，为本地使用许可证或为5G服务市场的新进入者预留100 MHz的中频段频谱将对社会产生净负面影响。根据针对低收入、中收入和高收入国家的三个说明性国家概况，消费者和生产者的状况将每人最多恶化92美元，而广义经济可能因与5G相关的较低社会经济利益而每人最多放弃52美元。 执行一个事前CBA探索网络• 不同政策替代方案对社会的影响，以确定在最低成本下最大化效益的方案。 •velopments监视市场de为确保所选策略能够实现预期效果。 •干预准备好每当所选策略未达到预期结果。 01 频谱分配的监管影响评估 高效的频谱分配（将频谱分配给那些能为社会整体带来最大价值用户）有助于确保频谱所支持的服务带来的社会经济利益能够最大化。3国际电信联盟建议4频谱管理目标和目标应包括： 连通性，5并且5G技术有潜力通过推动创新和改变不同行业和部门的数字格局，更深入地影响社会。6然而，无线电频谱的这些频段也有其他用途，并且可能也能为社会带来一些益处。 • 使无线电频谱可用于政府和民间使用以促进社会和经济进步 国家监管机构使用多种方法为特定服务分配频段，例如 (i) 向服务提供商颁发国家或地区市场化的许可证，(ii) 为特定服务设置国家或地方的频段保留，以及 (iii)未授权使用。他们还可以设计法规以允许二级市场机制（租赁、自愿频谱共享）。 高效和有效地利用频谱。 •频谱管理的核心目标因此是使频谱能够以一种能为社会带来最大利益的方式得到使用。 大量研究和实证证据已经凸显了由此产生的许多社会和经济效益，移动 可用频谱的总量及其分配条件将直接影响移动服务的质量、可用性和可负担性。当分配以公平和透明的方式进行时，它使服务提供商有信心投资频谱，以及由此产生的设施，使公众能够受益于最佳服务。7各国政府和监管机构所面临的整体挑战是确定能为社会带来最大社会经济利益的方法。因此，国家当局若不是采用市场导向方法，就应进行风险评估，以确定无线电频谱分配的最佳政策选项。风险评估可显著促进公共政策制定的效率、透明度、问责制和一致性。 英国，对于所有监管性质的政府干预，通常都需要进行影响评估。然而，正如国际电信联盟所指出的，在电信政策评估中使用风险评估不如其他行业普遍。10在一些国家，这是因为信息通信技术政策由独立于政府且无需履行风险评估义务的监管机构负责。11 许多最近的频谱分配决定是由相应的国家监管机构执行的，而没有发布正式的影响评估报告。例如，在德国，联邦网络机构（BNetzA）为垂直行业的私人使用预留了3.5 GHz频段的频谱，而没有发布关于偏离市场机制影响的有公开访问的影响评估报告。12同样地，美国和巴西等几个国家对6GHz频段的分配决定未得到RIA的支持。鉴于所涉及的经济社会效益的规模和可衡量性，在频谱分配中应用定量RIA具有较强的论据。 国际电信联盟将RIA定义为对拟议的政策措施相对于可能的替代方案的未来影响进行的系统性、结构化、循证分析。8国家监管机构必须确定手头频谱分配问题的性质，并确定是否存在任何市场失灵可以证明偏离市场方法（例如，拍卖）。 然而，也有一些情况下监管机构进行了适当的政策评估。电信领域的一项案例研究是欧盟委员会对将700 MHz频段用于无线宽带服务对欧盟经济和社会影响进行的定量研究。关于频谱分配的另一个案例研究是由爱尔兰通信监管机构ComReg进行的定性研究。监管机构通过识别与3.6 GHz频段重新分配相关的利益相关者，评估了可能偏离市场分配机制的情况，并就每个利益相关者假设的优选分配过程展开了定性讨论。13 14 那么，可以通过定性的或定量的方法来评估每种频谱分配选项更广泛的社会影响，同时考虑通过改变竞争、创新或更广泛经济体中的任何溢出效应所带来的预期净收益。评估对社会净收益的方法应考虑对所有相关利益相关者的影响，例如现有频谱频段许可人、潜在许可人和消费者。 在许多经合组织国家，使用RIA（风险影响评估）已成为政策决策的关键部分，世界银行也经常向其客户国推广RIA要求。9例如，在 频谱分配的最佳实践指南 频谱管理的重点随时间和地域而变化，国家监管机构必须考虑与其相关的具体频谱分配方案。政策选择将基于： 频率带• • 政策目标 • 相关利益相关者，这取决于当前的许可证持有者和相关方（例如，提供移动服务市场的市场新进入者）。 无论具体条件如何，在考虑频谱分配决策时，RIAs应遵循以下若干关键步骤： 什么是频谱政策问题？有市场失灵或监管失灵的证据吗？ 市场失灵是指自由市场导致社会商品和服务分配无效率的情况。它包括正外部性或负外部性、不完善的信息和/或高市场集中度，例如垄断力量。 监管失效是指当前的一套规则或政策未能为社会带来最佳结果。 市场的性质是什么（或监管）失败以及相关的频谱分配问题？ 主要驱动因素是什么，相关的时间范围是什么，以及哪些利益相关者会受到不同分配方案的影响？ 例如，如果存在频谱使用案例对全社会有积极影响（即正外部性），而其社会价值未反映在拍卖出价中，则可能存在频谱分配问题，这样一来，基于市场的分配方式（如拍卖）就无法实现社会福利的最优结果。 如何解决频谱分配问题的可能政策选择是什么，以及它们的直接成本和收益是什么？* 可能有哪些间接影响？是否存在监管失败的风险？ 例如，一种替代分配过程，如保留，可能对社会有益，但与频谱保留相关的直接和间接机会成本也将存在（例如，移动网络性能降低）。 有沒有哪種方案可以在更低的成本下實現從頻譜中獲得相同的效益？ 例如，频谱许可协议的存在，这些协议允许在不设置保留的情况下访问频谱。 02 用成本效益分析法评估频谱分配的影响 背景 可以使用多种方法来评估不同政策选项的社会经济影响，作为影响评估（RIA）的一部分（上述RIA清单中的第3步）。国际电信联盟（ITU，2014年）强调了在影响评估中最常使用的一些方法：最低成本分析；成本效益分析；成本效益分析；和多标准分析。 使用cba相对于其他备选方案的优点在于，它使用客观的计量单位（货币化价值）来比较备选方案，并选择那个最大化主流经济学中所描述的社会福利的那个方案。15 事前Cba通常适用于无线电频谱分配政策，因为这些具有可衡量的效益和成本，可以进行货币化。例如，当决定为移动网络许可较少的频谱时，将会有额外的部署成本以满足移动数据流量需求和/或移动服务质量下降。 任何特定分析的方法选择将取决于要评估的直接影响的类型、其规模以及间接成本和效益的存在。在成本效益分析的情况下，它要求识别和货币化监管方案的所有主要直接和间接成本和效益。 当在一系列涉及不同成本和效益的备选方案中考虑频谱分配政策的选择时，必须根据比例分析原则来决定是否进行成本效益分析。这意味着成本效益分析的深度，包括投入的时间和资源，应根据提案的预期影响来确定。 除此之外，较少的授权频谱会导致新移动技术的推广速度放缓和采用率降低。由于存在广泛的共识16新的移动技术如5G将产生巨大的积极经济影响，而推广迟缓也会造成因错失社会经济利益而产生的机会成本。相反，如果频谱更加可用，则可以从替代的无线电频谱使用中获得好处。 通常，频谱分配方案的净收益在规模上足以证明按比例分析所需付出的努力。本报告中的两个案例研究的成果，以及已经为频谱分配开展的成本效益分析，进一步证明了CBA的结果与执行分析所需付出的努力成比例。 在本报告中，我们考虑两种潜在的基于市场分配5G频谱的替代方案，这些方案可能带来利益。这些方案取决于具体场景，并且可以通过多种方式将分配的影响货币化。每种政策场景将对社会产生相应的净收益（或成本），而最大化“蛋糕”规模的方案通常是首选的政策选项。17本报告中提出的CBA