地方政府及城投行业：财政部“点名”问责频繁亮剑，地方政府违法违规融资“堵暗道”政策全覆盖初步完成

共 8页，第 1页中债监测周报—地方政府及城投行业中债监测周报——地方政府及城投行业： 财政部“点名”问责频繁亮剑，地方政府违法违规融资“堵暗道”政策全覆盖初步完成 2017年第21期（总第114期）2017.05.26~2017.06.01 【摘要】  财政部印发《地方政府土地储备专项债券管理办法（试行）》，推行项目收益和融资自求平衡的地方政府债券管理新理念。  财政部发函督促江苏省依法问责部分市县政府违规举债问题，一方面继续彰显监管层严控地方政府债务风险决心，另一方面推动城投市场化转型的基本导向仍不变，未来城投参与城市基建的方式更趋规范化。  财政部发布《关于坚决制止地方以政府购买服务名义违法违规融资的通知》，严禁地方政府以政府购买服务名义变相举债融资。  上周发布重要公告的城投企业包括天津城投和来宾城投，其事件主要包括涉及重大诉讼及高管人员变动。上述变化对相关城投企业的经营和偿债能力变化影响不大。  地方债发行：（1）上周无省份发行地方政府债券；（2）截至6月1日17时，根据以公告信息，本周包括河南、上海、福建和贵州共4个省级政府将发行地方政府债券合计19只，总计发行规模1,344.34亿元。  城投债发行：（1）上周城投债发行规模环比下降12.61%，发行速度放缓；AAA城投债期限加权平均利差较前一周有所上浮，而AA城投债期限加权平均利差则有所收窄；（2）本周城投债待发行规模44.00亿元，期限主要以3年期和5年期为主。 一、上周要闻点评 财政部印发《地方政府土地储备专项债券管理办法（试行）》 【要闻简述】2017年6月1日，财政部印发《地方政府土地储备专项债券管理办法（试行）》（财预[2017]62号，以下简称“62号文”），对土地储备专项债券的发行主体、偿债资金来源、额度管理、发行机制和监督管理等方面进行了明确规定，以推行项目收益和融资自求平衡的地方政府债务管理新理念。 【中债观点】 1、推行项目收益与融资自求平衡的专项债券品种，有利于明晰测算地方政府偿债保障程度。62号文再次强调土地储备融资需求的唯一来源为地方政府专项债券，建立了专项债券与土地储备资产及预期收入对应的债务偿付制度，即通过对应土地储备项目取得土地出让收入来专项偿还债券本息，不得通过其他项目对应的土地出让收入偿还到期债券本金。通过该债务保障机制，项目收益和融资自求平衡，偿债资金来源明确，能够更加清晰地测算地方政府可承担的债务规模及地方政府土地资产对债务的保障程度。此外62号文明确，因储备土地未能按计划出让、土地出让收入暂时难以实现，不能偿还到期债券本金时，允许地方政府在其专项债务限额内发行土地储备专项债券周转偿还，项目收入实现后予以归还。 共 8页，第 2页中债监测周报—地方政府及城投行业2、细化专项债券品种，增强地方债务信息透明度，提升专项债市场化水平。此次推出土地储备专项债券，通过将原来集中发行和管理的专项债券，进一步完善为按政府性基金收入项目类型发行和管理，地方政府专项债券管理日益精细化。按政府性基金收入项目类型细化专项债券品种，将增强地方政府债券的透明度，债券投资者可根据对应资产质量以及预期收入水平对地方政府专项债券科学合理定价，提升专项债券的市场化水平，同时，借助市场的力量，反过来约束地方政府举债行为，科学有效防范专项债务风险。 3、遏制地方政府和融资平台利用储备土地变相违规融资。推行土地储备专项债券，进一步规范土地储备融资行为，将土地储备资产及其预期土地出让收入显性化，并明确指出“地方各级政府不得以土地储备名义为非土地储备机构举借政府债务，不得通过地方政府债券以外的任何方式举借土地储备债务，不得以储备土地为任何单位和个人的债务以任何方式提供担保”。从机制上堵住地方政府及融资平台等利用储备土地进行抵押担保融资的“后门”、“歪门”，防范违法违规举债或变相举债、挪用土地储备资金等行为发生。 具体内容请详见《中债资信<地方政府土地储备专项债券管理办法（试行）>的点评》。 财政部发函督促江苏省处理违规举债问题，多地区被点名批评 【要闻简述】近日，财政部致函江苏省人民政府，要求对响水县、阜宁县、金坛区、海安经开区等县市区政府及其所属部门涉嫌违法违规举债担保，以及洪泽县、高邮市等县市政府及其所属部门涉嫌将公益性资产注入融资平台公司，用于抵押担保发行企业债券的情况进行核实，并对相关人员予以处理。此外，要求组织各市县政府全面排查上述违法违规行为，并将处理结果于6月15日前予以反馈。 【中债观点】 1、监管重锤加速落地，财政部“点名”问责频繁“亮剑”。继2016年10月，财政部摸底地方政府实际债务情况之后，2016年12月，财政部印发《财政部驻各地财政监察专员办事处实施地方政府债务监督暂行办法》，督促各财政部专员加紧核查地方及其融资平台融资等问题。2017年1月初，财政部再度“亮剑”地方违法违规举债，提出地方政府债务管理“事关总体国家安全”，分别致函内蒙古、山东、河南、重庆、四川5省份及商务部、银监会2部委，严格核查辖内部分县市及金融机构涉嫌违法违规举债、担保行为问题，并将处罚力度直接“穿透”至相关责任人。2017年5月初，财政部联合发改委、司法部等六部委发布《关于进一步规范地方政府举债融资行为的通知》，继续重申全面整改不规范融资担保行为，并明确整改最终期限为2017年7月31日。此次致函江苏省要求其依法问责部分市县政府违规举债问题，是一系列“点名”问责的再度“亮剑”，凸显监管层再次核查违法违规担保等不规范融资行为和责任追究机制结合、严控地方债务无序扩张的决心，预计未来，在严控地方财政金融风险的背景下，财政部驻各地财政监察专员将持续发挥重大督查作用，财政部“点评”问责地方违规举债将成为常态 2、推动城投市场化转型基本导向不变，未来城投参与城市基建的方式更趋规范化。国发【2014】43号文发布后，城投企业逐步进行市场化转型成为其发展趋势，各省及下辖地级市、县级地方政府陆续出台相关文件，加快推进城投企业市场化转型，正是对上述导向的积极贯彻和落实。目前部分行政等级较高、区域经济相对发达、新增基建投资任务减少、历史存量经营性业务资质较好、城市资源相对丰富的城投企业市场化转型已取得一定成果，未来城投公司将加快“去”政府属性，对于城市基础设施建设，则更多通过政府购买服务或作为社会资本方参与PPP项目，以更为规范的方式，继续承担城市基础设施建设。 财政部发文严禁以政府购买服务为名变相融资 【要闻简述】近日，财政部印发《关于坚决制止地方以政府购买服务名义违法违规融资的通知》（财预【2017】87号，以下简称“87号文”），在坚持政府购买服务改革导向的同时，严格限定政府购买服务的范围、严格规范政府购买服务预算管理、严禁利用或虚构政府购买服务合同违法违规融资，并要求切实做好政府购买服务信息公开等。 【中债观点】 1、补充50号文，初步完成对地方政府违规融资“堵暗道”的全覆盖。在国发43号文和新预算法实施以来，地 共 8页，第 3页中债监测周报—地方政府及城投行业方政府举债机制已经逐步成形，建立了限额管理、预算管理、风险处置日常监督等管理体系，但是对于地方政府的一些“表外债务”即隐性负债并没有统一的口径，最典型的是地方政府违法违规提供担保、通过政府购买服务、政府引导基金和PPP等方式变相举债，目前国发【2014】43号文、新预算法、国办函【2016】88号文等重申严禁地方政府违法违规提供担保增加地方隐性债务，《关于进一步做好政府和社会资本合作项目示范工作的通知》、财预【2017】50号文等亦明确或重申了严禁地方政府以PPP、政府投资基金等方式违法违规变相举债，在此基础上，针对“伪”政府购买服务泛滥、部分地区“大行政府购买服务之道”变相举债融资的行为，87号文坚持问题导向，补充50号文，明确禁止地方政府以政府购买服务变相融资，总体实现了对大部分违法违规融资行为（提供违法违规担保、PPP、政府投资基金、政府购买服务）的政策全覆盖。 2、“负面清单”管理，重申和细化了政府购买服务界限。《政府采购法》、《政府购买服务管理办法（暂行）》等已对政府购买服务的内容、承接主体、实施程序等做出了较为详细的规定，但针对部分地方政府或金融机构打“擦边球”或者“伪”政府购买服务等变相融资等行为，此次87号再次明确：严禁将“货物”、“建设工程”（含工程与服务打包项目）、金融机构及融资租赁公司等非金融机构的融资行为纳入政府购买服务的范围，是对原规定的重申和细化，也明确封堵了地方政府将原BT模式、基础设施委托代建工程、储备土地前期开发等做成政府购买服务形式、变相举债的途径。其中土地储备前期开发已“开正门”以土地储备专项债券形式支持其资金需求，但此次文件对于建设工程、基础设施建设项目“一刀切”的规定与此前国务院相关文件支持农村公路养建一体化、各类体育场地、海绵城市、小城镇建设、地下综合管廊等采用政府购买服务的精神可能存在冲突，当前文件和财政部有关负责人答记者问亦未作出相关解释，地方政府对该模式的模糊认知可能会加剧；此外，文件提出，严禁利用或虚构政府购买服务合同违法违规融资，但对于符合规定的政府购买服务项目，项目承接主体以政府购买服务合同申请贷款实属正常融资行为，该禁止性规定在严防以虚假政府购买服务合同违法违规举债的同时，堵住了合规项目方的正常融资渠道。因而，87号文在细化政府购买服务界限、明令禁止以政府购买服务合同违法违规举债的同时，一定程度或将抑制地方政府和社会资本方采用该模式的热情，不利于该模式地推广，这也与财政部此前希望以推广政府购买服务模式、规范政企债务界限的初衷存在一定冲突，政府购买服务的应用范围及相关实施细则有待进一步科学化、明确化。 3、“先预算后购买”，有利于地方政府以财政实力妥善做好相关预算安排，减轻财政支出压力。87号文明确“政府购买服务要坚持先有预算、后购买服务，所需资金应当在既有年度预算中统筹考虑，不得把政府购买服务作为增加预算单位财政支出的依据，年度预算未安排资金的，不得实施政府购买服务”，在制度层面倒逼地方政府根据地区财力合理统筹安排预算资金，有利于减轻其财政支出压力。 二、上周城投企业重要事件公告 企业名称 公告时间 事件类型 事件详况及影响 存续债券 天津城市基础设施建设投资集团有限公司 2017-05-31 涉及重大诉讼的公告 子公司天津市政投资有限公司（原告）因与融创房地产集团有限公司（被告）就借款清偿事宜无法达成一致，向法院递交诉讼申请。该事件不会对公司经营、财务状况及偿债能力产生实质影响。 SCP20亿元、PPN285亿元、公司债70亿元、企业债76亿元、MTN356亿元 三、上周地方政府及城投债券发行情况汇总  地方政府债券 发行规模：上周无地方政府债券发行。  城投债券 发行规模：上周总计发行城投债券14只，发行规模合计112.3亿元，环比下降12.61%，城投 共 8页，第 4页中债监测周报—地方政府及城投行业债发行规模较前一周有所下降。分级别看，无主体评评级为AA—的城投债，主体评级为AAA和AA+ 较上周发行数量有所下降，上周发债企业主体级别仍以AA为主，占比为64%；分行政等级看，市本级城投企业发行债券只数占比达50%，与前一周持平，市辖区与园区城投企业发行债券比例比前一周有提升，其他行政等级城投企业发债只数占比均比前一周有所减少；分债券类型看，上周发行的债券类型以(超)短期融资券和中期票据为主，分别占比33%和30%，企业债较前一周比例有明显提升，占比达23%，其余类型债券比例均比前一周有所下降；分期限看，上周城投债发行期限比前一周增加，1年期以内与5~7年期分别占比38%和37%（详见图1和图2.1~2.4）。 发行利率：上周，AA城投债加权平均利差为54.51，其中“17咸双创债”与“17兴阳01”和“17金发债”，等三只债发行成本较基准收益率上浮点数较多。（详见表1和表2）。 图1：上周城投债券发行规模和增速趋势 620.5501.0295.114.078.1128.5112.34.14-4.204.21-4.2