从“城投”到“城运”：城市更新要求下的战略升维

文/范昱希 摘要 随着我国城镇化进程进入存量提质阶段，城市更新已成为推动城市高质量发展的重要抓手。本文基于近年来国家层面城市更新政策文件的系统性梳理，重点分析了2024年以来中央财政支持政策重点的转变，指出当前城市更新更加强调可持续运营与社会资本参与。同时，结合第二批城市更新典型案例，归纳了既有建筑改造、老旧街区更新、完整社区建设等多元实践路径及其在合作模式、融资机制和运营方式上的创新。最后，本文探讨了城投企业在这一背景下从传统建设平台向城市综合运营服务商转型的必然性与发展方向，以适应城市更新从“开发模式”走向“运营模式”的内在要求。 一、政策演进：城市更新成为高质量发展的核心议题 随着我国经济从高速增长阶段转向高质量发展阶段，过去以“大量建设、大量消耗、大量排放”和房地产驱动为特征的城市开发模式需进一步改善。中华人民共和国住房和城乡建设部部长王蒙徽曾明确指出，城市开发建设方式必须从粗放型外延式发展转向集约型内涵式发展，建设重点也应从房地产主导的增量开发，逐步转向以提升城市品质为核心的存量提质改造。在这一背景下，城市更新不仅成为国家战略，更是推动城市治理现代化、实现可持续发展的重要路径。日前，《中共中央国务院关于推动城市高质量发展的意见》（下称《意见》）正式公布，这一《意见》是对今年7月中旬时隔10年再度召开的中央城市工作会议精神的落实和细化，信号意义显著。 以下我们梳理近年来陆续出台的多项城市更新相关政策，可见政策脉络呈现出从“防止破坏”到“鼓励创新”、从“工程改造”到“系统治理”的明显趋势。 二、从具体文件看城市更新深化路径 通过对2024年与2025年中央财政支持城市更新工作的两份通知的比较分析，可以看出我国城市更新政策正在从以具体工程项目为重点的“硬件更新”阶段，逐步转向“硬件建设与机制创新并重”的新阶段，反映出城市更新行动正向更系统、更可持续的方向深化发展。 图1文件主要内容对比 数据来源：公开资料、大公国际整理 首先是定位升级：从“示范”到“重点样板”，遴选更精准，要求更严格。2024年的政策 称为“示范工作”，旨在鼓励地方开展更新工作；2025年的政策则明确指出支持“重点样板项目”，这意味着评选更具竞争性和战略性。 其次是内涵深化：从“工程建设”到“机制建设”，软硬并举，谋求长效。2024年的通知明确了资金支持的四个具体方向，集中于物理空间的更新改造，如地下管网、污水厂网、市政设施补短板和老旧片区改造。其核心特征是“问题导向”和“工程思维”，旨在通过中央资金直接推动城市基础设施短板的快速补齐。 而2025年的通知在延续并细化上述重点工程（如综合管廊、厂网一体、历史文化街区改造等）的同时，做出了一个极为重要的拓展：首次将“城市更新机制建设”提升到与“重点样板项目”并列的资金支持方向。这标志着政策的重大转变，从单纯投入资金搞建设，转向同时投资于构建一套能够保障城市更新可持续推进的软性机制。这包括： （1）生成机制：强调通过城市体检、专项规划等项目储备机制，实现科学谋划、远近结合，解决“项目从哪里来”的问题。 （2）筹资机制：要求统筹财政、金融资源，创新融资模式，鼓励社会资本进入，并建立合理的成本分担与按效付费机制，解决“钱从哪里来、如何高效用、如何持续管”的核心难题。 （3）审批与用地机制：着眼于破除制度障碍，通过简化审批、盘活存量用地、完善法规标准，为更新项目“松绑”，解决“项目如何落地”的问题。 三、典型案例：多维度、可持续的经验之谈 2025年3月，中华人民共和国住房和城乡建设部发布的《城市更新典型案例集（第二批）》，从八个维度系统梳理了当前城市更新实践中的创新路径与典型经验，为各地推进更新工作提供了具象、可操作的实施参考。这批案例不仅体现了更新对象的多样性，更反映出城市更新正在从单一物理改造走向多元价值融合、从政府主导迈向多方协同、从短期工程行为转向可持续运营的深刻转变。 在具体实践中，各类案例呈现出清晰的模式创新与功能赋能特征。既有建筑改造跳出“大拆大建”传统路径，强调功能置换与活力再造，如将工业厂区转型为科研基地或文旅综合体，引入艺术元素、打造特色IP，甚至通过光伏一体化与数字孪生技术推动绿色转型和数字化赋能。城镇老旧小区改造则从基础类改造延伸至完善类和提升类，既注重立面整缮、管线规整等“面子”工程，也关注“一米花园”“口袋公园”等微型公共空间营造，并嵌入便民生鲜、体育健身等生活服务，体现出从住区改造到社区营成的转变。完整社区建设突出“一站式”服务与系统集成，融便民服务、文化商业、数字平台与基层治理于一体，旨在构建尺度宜人、功能完备的生活单元。 特别值得关注的是，多个案例在机制创新方面提供了宝贵经验。老旧街区改造中涌现出多种社会资本参与模式，如四川省成都市玉林东路特色街区改造项目采用“O+EPC”（O为运营），实现项目全生命周期高效管理；江苏省无锡市蓝系列园区更新项目采用“社会企业投资+运营”模式，民企100%自筹资金实施整体改造；贵州省贵阳市太平路街区改造提升项目通过“政府基 金+银行融资+企业自筹”多元筹资破解资金瓶颈，“区属国企+运营团队+商业联盟”三方协同运营；江苏省苏州市十全街片区综合更新提升项目采用“四方统筹+四级把控”的模式有效协调了政府、市场与公众利益。此外，城市功能完善类中“土地分层出让”“运营前置”等做法，基础设施改造类中“低影响更新”、停车资源整合与地下空间数字化治理，以及历史文化传承类中“最小干预+片区化运营”等策略，均显示出更新工作正向精细化管理、智慧化赋能和长效机制构建纵深发展。 四、城投企业的升维挑战与方向 长期以来，城投企业作为城市基础设施建设的主力军，其业务模式严重依赖政府信用、土地出让和债务融资。而在城市更新的新阶段，传统路径依赖已不可持续，城投企业需要积极顺应政策趋势，找准角色定位，发挥长期以来的深厚沉淀，实现自身升维： 1、功能定位转型：从“融资-建设”主体转向“投资-建设-运营”一体化主体； 2、能力模型重建：需具备项目策划、产业导入、合作谈判、资产管理等综合能力；3、融资模式创新：从政府信用背书转向项目收益自平衡，积极拓展社会资本合作，探索REITs、专项债券、政策性金融等多元渠道；4、参与方式多样化：可通过合资、代建、运营服务等模式参与更新项目，无需一概采用“重资产”全流程主导。 未来，城投企业必须从“城市开发商”升维为“城市运营服务商”，其核心竞争力应体现在资源整合能力、长期运营能力与政策实现能力上。 五、展望：城市更新呼唤“新城投” 城市更新不再仅是土木工程，更是一项融合空间改造、经济业态重构、社会治理创新与数字技术应用的系统工程。中央政策正通过“资金+机制”双轮驱动，引导地方走出可持续更新路径。而对城投企业来说，这既是挑战，也是实现市场化转型、重塑存在价值的历史机遇。能否把握从“建设城市”到“运营城市”的转变，将决定下一批城投企业能否在高质量发展阶段继续担任重要角色。 报告声明 本报告分析及建议所依据的信息均来源于公开资料，本公司对这些信息的准确性和完整性不作任何保证，也不保证所依据的信息和建议不会发生任何变化。我们已力求报告内容的客观、公正，但文中的观点、结论和建议仅供参考，不构成任何投资建议。投资者依据本报告提供的信息进行证券投资所造成的一切后果，本公司概不负责。 本报告版权仅为本公司所有，未经书面许可，任何机构和个人不得以任何形式翻版、复制和发布。如引用、刊发，需注明出处为大公国际，且不得对本报告进行有悖原意的引用、删节和修改。