美国产业政策的历史透视与对我国的启示

Ω中银研究产品系列 美国产业政策的历史透视 ●《经济金融展望季报》●《中银调研》●《宏观观察》●《银行业观察》●《国际金融评论》●《国别/地区观察》 与对我国的启示＊ 产业政策是各国培育发展产业竞争力的普遍实践。纵观美国产业政策历史，美国政府长期采取政策干预本国产业发展，并根据全球竞争变化不断调整政策组合。第二次世界大战后，美国产业政策导致制造业“空心化”和全球价值链位置下移，引起了产业政策转向。近年来，美国采取保护性、歧视性政策措施推动产业回流、维护科技霸权，但政策效果总体有限，其各产业竞争力持续分化，针对性政策也并未影响全球价值链格局和中国产业竞争力。当前，产业政策正在作为国家战略竞争和博弈工具回归与盛行，中国需要正确认识产业政策作用并采取措施应对，坚持前瞻性政策引导，以市场化手段培育和巩固产业竞争力，持续增强完备产业体系的优势，争取产业技术的全球引领位置，以开放合作态度不断提升中国在全球价值链产业链中的地位。 作者：刘佩忠中国银行研究院电话：010-6659 6623 签发人：陈卫东审稿人：周景彤梁婧联系人：程栖云刘佩忠电话：010–6659 4016 ＊对外公开＊＊全辖传阅＊＊＊内参材料 美国产业政策的历史透视与对我国的启示 产业政策包括影响产业发展和竞争力的所有措施1（Beath，2002；Robinson，2009；Warwick，2013）2。关于产业政策的讨论通常聚焦于日本、韩国、中国等亚洲国家在起步和赶超阶段所采取的措施，特别是中国产业政策频频受到西方国家指责。纵观美国产业政策历史，美国政府长期采取干预措施支持产业发展，但其政策具有较强的隐蔽性而未受到广泛关注。随着全球价值链产业链博弈加剧，产业政策正在作为国家战略竞争和博弈工具回归与盛行，美国愈发积极地实施针对性、保护性的强干预措施，推动产业回流和维护全球价值链主导位置。在此过程中，需深刻认识美国产业政策演变逻辑与影响，正确看待中国产业政策作用并采取措施应对。 一、美国在早期保护性产业政策支持下构建起了工业体系和贸易竞争力 美国在建国初期既已出现保护性产业政策。1776年美国宣布独立后，其经济以农业为根基，制造品大量依赖进口，贸易逆差持续扩大冲击了处于发展初期的本土制造业。1791年，美国第一任财政部长汉密尔顿向国会递交了《关于制造业问题的报告》，强调美国的未来在于发展制造业和创造新的比较优势，认为发展17个重要制造业3有利于推动美国向价值链上游移动，提出了包括关税保护、禁止进口竞争性外国商品、禁止出口制造业原材料、给予企业奖励、免征制造业原料税、鼓励发明与机械化、制定产品检验规章、促进金融周转与商品运输以及投资交通基础设施等十余项政策建议，倡导对幼稚产业实施保护性的产业政策。其中，关税保护和提供公共基础设施等建议被实际采纳运用，高关税成为美国传统产业政策。 十九世纪期间，美国在关税壁垒保护下发展壮大制造业，逐渐成为全球主要工业产品输出国。为了保护本国工业发展，美国政府于1828年通过了一项关税法案，将应税进口产品的平均关税税率提升至1830年的61.7%。由于关税法案激化了南北方利益集团的矛盾4，美国曾于1830年和1832年两次降低关税税率。南北战争后，美国再次将平均关税税率提高至1865年的47.6%，并在之后40余年中保持在40%左右（图1）。高关税壁垒减少了国外产品竞争，美国政府运用各类产业和技术政策扶持国内幼稚产业，建立起相对完整的工业体系。1810-1899年，美国制造品产值由1.73亿美元增长至130亿美元，成为了世界上最大的工农业生产国。1895-1900年，美国制成品出口占出口总额比重从26%增长至35%，美国从出口农产品、进口制成品的贸易逆差国，转变为主要出口工业产品的贸易顺差国（图2）。 资料来源：《New Estimates of The Average Tariff of The United States,1790-1820》,《Historical Statistics of the United States, Colonial Times to1970》，《U.S.imports for consumption,duties collected,and ratio ofduties to value, 1891-2023》 资料来源：《Historical Statistics of the United States, Colonial Timesto 1970》 二、第二次世界大战后，美国产业政策导致其产业“空心化”和全球价值链地位调整 （一）第二次世界大战后至21世纪初，美国采取隐蔽性5产业政策支持前沿技术突破，并推动全球贸易、投资自由化 第二次世界大战结束后，美国确立了全球科技、产业、军事等领域的优势地位。为保证领先优势，美国对内采取隐蔽性支持措施推动新技术和新产业发展，对外采取限制措施打压赶超对手。同时，美国舍弃传统贸易保护政策，大幅降低关税税率6，进而发挥自身制造业优势，并推动全球市场自由化。 第一，以国家战略需求为牵引，支持各产业前沿技术突破。二战后美国致力于构建一套由政府机构主导的“政府-私营部门”创新模式，通过建立以创新为核心的产业政策体系，保持世界领先的科技水平。美国政府是社会研发经费投入的主要力量。20世纪30到60年代，美国联邦政府研发支出占全社会比重从不到20%提升至超过60%。直到20世纪80年代，商业部门的研发投入比重才逐步超过联邦政府（图3）。 美国研发投入具有明显的战略导向性，政府战略部门直接部署或参与突破性技术的基础研究、技术开发和产业化。1947年，美国政府发布《国家安全法案》，提出建立国家安全委员会、国防部、中央情报局等机构，以国防安全的名义提供资金扶持高科技产业发展。20世纪50到70年代，国防部、国家航空和航天局（NASA）以及原子能委员会是联邦R&D基金最主要支出部门，合计比重超过80%（图4）。 美国政府战略研发投入带动了产业部门技术进步。20世纪60年代，因太空竞赛战略需要，美国启动了长达11年的“阿波罗登月计划”，扩大了军事、航空和能源等战略领域研发投入。美国不仅通过“阿波罗计划”形成了军民融合产业政策模式，还建立了庞大的航天工业和技术体系，引领了数据传输与通信、高性能计算机、自动化加工、超高强度和耐高温材料、生物工程等一系列技术发展。美国政府通过国防采购等方式，将从“阿波罗计划”衍生出来的高新技术在民用领域广泛的延伸、推广和二 次开发，形成了一大批高科技工业群体。以半导体为例，1965年美国军方需求占美国半导体和集成电路产业的28%。20世纪60-70年代，美国飞行器和导弹、电气设备和通讯设备、机械设备以及机动车辆和其他运输设备等行业R&D投入增长较快，1970年分别占产业部门R&D总投入的29%、24.1%、9.1%和8.7%（图5）。 资料来源：《Historical Statistics of the United States, Colonial Timesto 1970》 资料来源：《Historical Statistics of the United States, Colonial Timesto 1970》 71958年之前美国国家航空航天局（NASA）数据为国家航空咨询委员会。 第二，面对竞争对手赶超，美国一方面采取多种支持措施，另一方面对外打压。20世纪70-80年代，随着消费电子市场发展和政府支持，日本半导体产业的企业规模和全球市场份额逐步超过美国，引致美国采用高强度产业政策和非经济遏制手段。一是美国对内采取研发补贴、直接引导以及放松垄断限制等措施，激发产业创新动力。1982年和1992年，美国先后启动了小企业创新研究计划（SBIR）和小企业技术转移计划（STTR），从联邦部门每年的研究预算中拨出一定比例资金支持小企业研发创新和技术转移8。同时美国政府直接介入半导体产业发展，由国防部联合国内14家半导体制造企业成立半导体制造技术联盟（SEMATECH），促进企业间的开发援助、研发合作等。1987年到1992年，半导体制造技术战略联盟花费3.7亿美元用于半导体设备改进与供应的相关研发。为了打造能与日本半导体企业巨头抗衡的大型企业，美国于20世纪80年代修订了一系列法律，取消了反垄断法对企业合作研究的限制。美国半导体产业内的并购案数量迅速上升，1989-1999年发生了111起，成立了合资项目244个。 二是对竞争对手采取强制限制措施。1986年，美日签订《美日半导体贸易协议》，要求日本消除关税和非关税壁垒，将外国半导体企业在日本的市场份额提高到20%，要求日本半导体企业不得低于公平市场价格出口。1992年美国全球半导体市场份额再次超过日本，重新夺回了产业主导权，而日本半导体的全球市场份额由1990年的50%左右持续下降至2021年10%左右（图6）。 第三，推动全球自由贸易、对外投资和产业转移。一是美国总体上采取强化自由贸易的政策取向，致力于推行“自由贸易”。美国主导重建战后国际经济秩序，与22个国家签署《关税及贸易总协定》，建立起二战后世界自由贸易体系。20世纪90年代，随着新自由主义兴起，美国再次提出削减贸易壁垒，引导创建世界贸易组织，进 一步巩固其在多边贸易体系中的主导地位。1947-2000年，美国出口占全球出口总额的比重由13%上升至18.9%（图7）。 二是产业结构升级叠加跨国企业在全球范围寻找具有成本优势的生产要素，美国实施大规模对外投资和产业转移。20世纪50年代，美国将纺织、钢铁等传统制造业转向日本、德国等国家，从而集中力量发展半导体、通讯、电子计算机等新兴技术密集型产业。20世纪90年代，欧美等发达国家和亚洲“四小龙”等新兴工业化国家和地区进一步将劳动密集型产业向以中国为代表的发展中国家转移。从对外投资地区看，二战后至20世纪80年代末，美国对外直接投资以发达国家为主，从90年代起转向发展中国家。美国对发达国家的直接投资比重从1992年的75.5%下降到2003年的71.2%。从对外投资行业看，美国制造业和服务业对外投资增长明显。1950-1970年，美国制造业对外直接投资占总量比重由32.5%上升至41.3%（图8），此后维持在42%左右。同时，服务业占对外直接投资比重从二战前的不足10%提高到1989年的38.4%。20世纪90年代后，以金融、保险和房地产为主的服务业逐渐成为美国对外直接投资规模最大产业。 资料来源：《Historical Statistics of the United States, Colonial Timesto 1970》 （二）第二次世界大战后的美国产业政策导致产业“空心化”和全球价值链地位调整 第二次世界大战后，美国对国内前沿技术和新兴产业的隐性支持带动产业结构进入了新的发展阶段，服务业逐渐超过工业成为经济支柱产业，钢铁、汽车、消费型电子等制造业竞争优势逐步减弱。同时，美国推动的全球自由贸易和投资促使了其产业从国内分工走向全球分工，带动了全球化产业链和价值链的分工细化。20世纪90年代以来，全球价值链体系总体呈现扩张态势，全球产业价值分工深度持续提升。1995-2022年，全球的价值链前向和后向参与度9分别由19.5%和15.7%提升至28.3%和20.4%。在全球价值链的分工体系中，跨国公司按照利润最大化的原则在全球范围内布局生产和销售网络，提升了全球产出最大化和效率最优化，但将大部分收益留在了生产增值地或用于全球范围的再投资，产业资本没能回流美国本土。美国产业国际分工向研发、设计和品牌等价值链上游环节聚集，导致其位于全球价值链中下游端的制造业，甚至是部分高端制造业出现了“空心化”。1995-2022年，美国本土制造业增加值占国内生产总值由15.9%下降至10.3%，与全球价值链体系发展趋势背离（图9）。 9全球价值链参与率包含两个部分，分别反映经济体在国际生产链中的上游和下游环节。后向全球价值链参与率为外国增