[OECD]：监管沙盒工具包：监管机构有效建立和管理监管沙盒的综合指南

研究报告总结

引言

监管沙盒概述

在当今快速发展的技术环境中，监管机构面临着在保护消费者和市场完整性与促进创新之间取得平衡的挑战。区块链、金融科技和人工智能等新技术往往与现有的监管框架不完全相符，这会造成不确定性，从而抑制企业投资新技术的意愿。此外，它们还面临着适应其监管框架以跟上技术进步的挑战。监管沙盒（RS）是监管实验（RE）的一个重要工具，它通常涉及临时监管豁免或灵活性，允许新产品、服务或商业模式在较少的监管约束下进行测试。监管沙盒的目的是了解特定创新相关的机遇和风险，并制定适当的监管环境来有效容纳它们。

本工具包概述及使用方法

本监管沙盒工具包为监管机构提供了一份全面的指南，以有效建立和管理监管沙盒。该工具包旨在帮助监管机构建立和管理工作环境，在新金融产品、服务或商业模式可以在放松的监管条件下，但在监管监督下，与真实消费者进行测试。

该工具包分为三个主要组成部分，每个部分都服务于一个不同的目的，确保监管实验的结构化和有效方法：

监管沙盒指南（RS指南）：提供设计、执行和评估监管沙盒的全面指南。它概述了总体的概念、方法和良好实践，帮助监管机构应对新兴创新的监管挑战。RS指南考察了三个RS阶段：（1）规划与设计；（2）执行；（3）关闭和从沙盒中学习。每个阶段都包含关键步骤，包括利益相关者参与、风险管理、监管灵活性和绩效衡量。在开始之前，监管机构应首先审查“沙盒测试”（附件A），以确定监管沙盒是否适合其需求。
监管沙盒工作簿（RS工作簿）：设计为一种实用的分步指南，帮助监管机构和利益相关者记录和构建他们的沙盒计划。工作簿包含监管沙盒诊断测试（合法性测试和适用性测试），以评估监管沙盒是否可行和有益。它还包括不同沙盒阶段的蓝图或画布，使用户能够定义目标、确定关键利益相关者、评估风险并确定必要的资源。鼓励用户按照RS指南中概述的结构顺序填写每个部分。
监管沙盒指南（RS指南）：支持用户的实际工作，提供明确的指导，说明如何有效完成RS工作簿。每个说明对应工作簿中的一个部分，确保用户正确输入数据、定义监管要求并设置可衡量的关键绩效指标（KPI）。它概述了起草沙盒申请、映射利益相关者、建立数据收集流程和制定评估策略的具体步骤。这些说明确保了监管实验的一致性，并阐明了如何构建沙盒活动以取得最大影响。监管机构和参与者被鼓励在沙盒生命周期的每个阶段参考这些说明，以确保与最佳实践保持一致。

沙盒的步骤

第一步：规划与设计沙盒

创建监管沙盒是促进创新和在受控监管框架下测试新技术的战略步骤。规划与设计是沙盒成功的基础。它涉及关于沙盒范围、目标和操作机制的关键决策，包括资格标准以及预期的监管灵活性。此外，本章还将讨论建立稳健治理结构和透明流程的重要性，以确保公平和问责制。

1.1 设计和启动申请流程

监管沙盒是受控的实验，有选定的参与者并在定义的时间内进行。它们可以通过两种不同的方法触发：

“创新者驱动型沙盒”：这种场景假设（私营部门）企业家和创新者会向监管机构提出关于运行沙盒的机会，鉴于感知到的或真实的监管障碍阻碍了其创新的规模化和扩散。因此，监管机构启动定义的时间或公开邀请有兴趣的各方提交提案。
“监管机构驱动型沙盒”：在这种情况下，是监管机构启动沙盒，例如，如果它决定测试替代（简化）的监管设计或执行制度，并评估其相对于当前要求和实践的效度。在这种情况下，监管机构必须首先“证明”沙盒的必要性，然后向有兴趣的各方（企业和利益相关者）开放参与的可能性。

1.2 原型化沙盒

一旦监管机构确定沙盒是适合其目标并适合其监管环境和需求的适当工具，他们就可以开始设计它。此过程从创建一个初始沙盒设计提案开始——沙盒的第一个版本，或“原型”，解释它将做什么以及它将如何运作。

1.3 咨询沙盒设计

广泛咨询对于验证和丰富沙盒设计至关重要，同时也为了传达和解决认知、担忧和期望。在确定沙盒目标后，他们应该与更广泛的利益相关者分享和传播，甚至可以通过正式的咨询来收集进一步的反馈。这些反馈将有助于评估监管沙盒的普遍兴趣，以及塑造其特征，最终验证它，并预测其可能的影响。

第二步：执行沙盒

沙盒的实施不是“自动驾驶”。由于沙盒是关于学习的，因此并非所有事情都可以事先设置。在设计阶段之后，根据咨询和流程，沙盒可能因各种原因而不会继续进行。学习是一个持续的过程，当事情进入运营时，也可能意味着适应和改变。

2.1 设计测试计划

监管机构应与所有参与测试的实体密切合作，制定“测试计划”。本质上，测试计划概述了将测试什么、如何进行以及为什么以特定方式设计测试计划。每个测试计划都是针对特定的——根据案例进行设计、执行、管理和监督。虽然计划在内容上从一个沙盒到另一个沙盒有所不同，但它应包括标准元素。

2.2 起草关于沙盒条款的法律文件

重要的是要制定一份与每个参与者签署的法律文件，概述沙盒的整体条款和/或单独的测试条款。法律文件（例如，协议、合同、许可证、协议）正式化了从测试计划中得出的承诺（义务）和期望。法律文件基于测试计划——测试计划定义了RS的运营和评估方面，而协议则增加了治理框架。

2.3 考虑风险管理和缓解措施

风险识别、管理和相关缓解措施的制定对于几个原因至关重要——保护参与者和第三方的安全和安全；保护有形和知识产权；遵守标准和权利；保护声誉和完整性资产。

2.4 收集和管理数据

运行一个功能良好的数据管理系统是监管沙盒的一个关键成功因素，因为它允许进行稳健的分析和报告，帮助所有参与方了解模式，以及绩效指标。良好的数据管理减少了重复和错误，简化了运营流程和作业流程，使其更容易准备和通过审计，并展示透明度和问责制。

2.5 沙盒退出选项

完成的沙盒测试可能被认为是成功的或失败的。然而，成功的测试并不意味着沙盒参与者将被允许将创新推向市场。只有当沙盒参与者想要继续，并且监管机构认为其创新受其授权范围约束并且市场值得时，才会发生这种情况。

第三步：关闭和从沙盒中学习

在完成测试后，应进行评估，以评估通过沙盒练习所提供的内容（或者，在案例中：协调）。目标是针对正在实验的创新提出具体的行动建议，通过提取具体以及更一般性的经验教训。经验教训应涉及所有受沙盒影响的监管机构和公共行政机构；沙盒中的参与者（产业和专家）；可能受沙盒结果影响的更广泛的利益相关者；以及公众。

3.1 评估沙盒

在整个测试期间进行的定期监控和报告促进了沙盒的最终评估。评估应使用沙盒开始时设定的参数来评估每个测试的结果。

3.2 结束沙盒练习（退出）

沙盒可以如何结束？图2.2说明了可能的退出选项。

完成的沙盒测试可能被认为是成功的或失败的。然而，成功的测试意味着测试按计划进行，但这并不意味着沙盒参与者将被允许将创新推向市场。只有当沙盒参与者想要继续，并且监管机构认为其创新受其授权范围约束并且市场值得时，才会发生这种情况。

附件

附件A：“沙盒测试”

尽管监管沙盒可能适用于各种政策领域、监管体系和行业，但它们只是监管机构为实现总体社会目标可用的工具之一，其中包括监管影响评估、利益相关者参与和其他监管管理工具，这些工具包含在经合组织关于监管政策和治理的建议中。监管沙盒不应被视为“默认”的监管方法。

在开始监管沙盒过程之前，因此，监管机构应“证明”沙盒的必要性。本附件提供了指导性问题——监管沙盒测试——以协助进行初步考虑。在运行测试之前，有必要回顾什么是监管沙盒，以及它不是什么。

沙盒测试的问题

作为沙盒测试，应考虑以下五个层次的问题：

是否存在立法授权，以及是否存在监管灵活性（豁免）？
是否存在足够的支持来运行沙盒？
技术准备与监管时间表之间是否存在一致性？
监管沙盒的总体收益是否显著（与风险和可用资源相比）？是否尊重公共利益原则？
创新者的瓶颈是否已明确归因于监管障碍？真正的实时测试是否真的必要，或者可以用其他监管工具和方法代替？

附件B：监管实验的法律依据

监管沙盒包括豁免组件。该过程基于一个明确的法律规定（所谓的“实验条款”），该规定通常是时间限制的和临时的。这些条款的主要目的是引入法律灵活性，以进行创新项目，这些项目可能随后成为治理框架的永久部分。条款可以采取各种形式和方式。它们可以提供豁免“禁止”；豁免“批准要求”；或者再次豁免“提供文件或部署某些设备”的要求。