持续优化金融监管，助力经济健康发展——2025H1中国金融监管

中国金融监管 范云朋 傅亨妮 崔文芮 杜轩琦 2025年7月 《N I F D季 报 》 是 国 家 金 融 与 发 展 实 验 室 主 要 的 集 体 研究成果之一，旨在定期、系统、全面跟踪全球金融市场、全球数字资产、人民币汇率、国内宏观经济、中国宏观金融、宏观杠杆率、财政运行、金融监管、债券市场、股票市场、房地产金融、保险业运行、机构投资者的资产管理等领域的动态，并对各领域的金融风险状况进行评估。其中，“全球数字资产”“宏观杠杆率”报告保持季度发布（每季度结束后第二个月推出），其他领域报告调整为半年度发布（半年度 报 告 于 每 年7月 份 推 出 ， 年 度 报 告 于 下 一 年 度2月 份 推出）。《NIFD季报》在实验室微信公众号和官方网站同时推出。 持续优化金融监管，助力经济健康发展 本报告执笔人： ⚫范云朋国家金融与发展实验室金融法律与金融监管研究基地副秘书长⚫傅亨妮中国社科院大学博士研究生⚫崔文芮中国社科院大学博士研究生⚫杜轩琦中国社科院大学硕士研究生 摘要 2025年是“十四五”规划收官之年，我国经济金融体系以高质量的确定性应对内外环境的不确定性，持续深化金融供给侧结构性改革。上半年，金融监管工作始终以发展与安全为核心主线，推进“强监管、防风险与促发展”治理框架不断完善。银行业监管体系全面升级，强化市场风险防控成为新一轮监管重点。对外开放持续深化，以制度型开放为重点推进金融高水平开放。针对重点领域，首部中国人民银行业务领域数据安全法规划定监管底线，反洗钱监管框架扩展至非金融领域，金融资产管理公司高质量发展新规助力中小金融机构和房地产领域化险纾困。为推进执法公平化、精准化，出台证券期货领域行政处罚裁量基本规则，推动资本市场健康有序发展。下半年，金融监管部门将坚持稳中求进工作总基调，持续完善金融监管，进一步释放金融服务实体经济效能，强化重点领域风险防控，为“十四五”圆满收官打下坚实基础。 【NIFD季报】 全球金融市场全球数字资产人民币汇率国内宏观经济宏观杠杆率中国宏观金融 中国金融监管 中国财政运行房地产金融债券市场股票市场保险业运行机构投资者的资产管理 目录 一、2025年上半年中国金融监管总体情况.....................1 二、2025年上半年中国金融监管重点工作.....................2 （一）银行业监管系统性升级，市场风险防控不断强化......2（二）反洗钱监管持续完善，填补非金融领域监管空白......4（三）放宽外资准入门槛，推进金融领域制度型开放........6（四）金融资产管理公司再迎新规，化险纾困再升级........8（五）人行业务领域数据安全法规落地，划定监管底线......9（六）资本市场行政处罚裁量规则出台，推进公平执法.....10 三、2025年下半年金融监管展望............................11 一、2025年上半年中国金融监管总体情况 2025年是“十四五”规划收官之年，也是进一步全面深化改革、推进中国式现代化的重要一年。面对全球经济复苏动能减弱、地缘政治冲突频发、美欧货币政策分化及其外溢影响深化等外部不确定性，以及国内需求修复不稳、局部领域资产质量承压、结构性矛盾尚未得到根本缓解等内部挑战，在党中央坚强领导下，金融监管部门坚持稳中求进工作总基调，全面贯彻新发展理念，着力深化金融供给侧结构性改革，推动监管规则、口径、资源协调统一，在重点领域风险防范、制度体系建设和金融服务实体经济质效提升等方面持续发力。同时，上半年金融监管部门继续统筹发展与安全两大任务，协同推进金融领域“防风险、强监管与促发展”三大重点任务，深入构建功能合理、治理有序、灵活稳健的现代金融监管体系，推动金融高质量发展与系统性风险防控取得新进展。 在银行业监管体系建设上，金融监管部门坚持审慎管理与技术治理双线并进。《商业银行市场风险管理办法》正式施行，进一步推动银行机构完善内部模型机制、强化压力测试与资本计提要求，提升市场风险识别与控制能力。同时，中国人民银行从数据安全与技术运维层面出台配套措施，细化监管指引。在围绕服务科技自立自强上，相关部门同步出台多项政策举措，引导银行体系提升对高水平创新驱动的金融支撑能力。 在反洗钱法治建设上，《中华人民共和国反洗钱法》完成自2006年实施以来的首次全面修订，进一步明确金融机构和特定非金融机构的反洗钱义务，理清客户尽职调查、可疑交易报告和受益所有人识别等核心制度，强化跨部门协作与国际合作机制。同时配套出台多项规章，覆盖社会组织、贵金属与宝石等高风险行业，形成全链条、全覆盖的反洗钱制度体系。 在制度型开放体系建设上，金融监管坚持内外并重，在放宽外资准入领域推出了一系列关键政策，着力降低准入门槛、优化审批流程、提升透明度。通过制度型开放试点、自贸区压力测试、跨境资本便利化、私募股权市场化配置等举措，推动形成准入自由化、投资便利化、监管协同化的高水平金融开放新格局，增强制度型开放的系统性与可操作性。 在防范化解重点领域风险上，金融监管当局着力加强对金融资产管理公司的制度监管与分类施策。国家金融监督管理总局出台《关于促进金融资产管理公司 高质量发展提升监管质效的指导意见》，明确主责主业定位，强化不良资产收购处置能力，推动公司治理、风险管控与流动性管理体系同步提升，引导金融资产管理公司更好服务中小金融机构风险化解和房地产领域纾困，助力维护金融稳定和实体经济健康运行。 在数据安全监管上，中国人民银行印发《中国人民银行业务领域数据安全管理办法》（以下简称《办法》），围绕数据分级分类、安全审计、跨境传输、敏感信息保护等关键环节，系统构建覆盖全流程的数据安全制度框架。《办法》坚持“谁管业务，谁管业务数据，谁管数据安全”的监管原则，压实金融机构数据保护责任，强化业务数据依法合规流动与高效开发利用，推动金融监管数字化、法治化迈上新台阶。 在规范资本市场执法裁量基准上，中国证券监督管理委员会制定出台《中国证监会行政处罚裁量基本规则》，着力构建统一规范、公开透明、阶次清晰的行政处罚裁量体系，推动监管执法标准化、精细化和可预期化发展，进一步提升资本市场治理法治化水平，夯实内生稳定性的制度基础。 总体来看，2025年上半年中国金融监管体系在制度框架持续完善、重点领域统筹发力、制度执行精准高效的基础上，不断夯实风险防控根基，提升治理能力现代化水平，展现出统筹发展与安全、强化金融稳定保障、服务实体经济提质增效的综合监管成效，为“十四五”圆满收官和中国式现代化战略推进提供了坚实有力的金融支撑。 二、2025年上半年中国金融监管重点工作 （一）银行监管持续升级，着重强化市场风险防控 强化市场风险防控成为本轮银行业监管升级的核心焦点。为深入贯彻落实中央金融工作会议精神，加强资本监管并规范业务经营，推动商业银行切实提高市场风险管理能力，国家金融监督管理总局对《商业银行市场风险管理指引》（以下简称《指引》）进行了全面修订，正式出台《商业银行市场风险管理办法》（以下简称《办法》）。此举标志着监管部门对银行业市场风险管控体系进行了一次全面升级。 此次修订后的《办法》更契合金融强国建设目标下的金融风险防范需求，旨在化解风险计量滞后性与覆盖盲区问题。一是监管与消费者保护并重。坚持党中 央对金融工作的集中统一领导，以维护金融稳定和保护消费者权益为核心目标，将信用卡浮动利率产品及结构性衍生品纳入统一监管框架，阻断风险交叉传染。二是明确市场风险边界并促进制度协同。剔除银行账簿利率风险，聚焦交易账簿风险，同时加强与《商业银行资本管理办法》《银行业金融机构全面风险管理指引》等制度的衔接，构建内在一致的监管规则体系。三是筑牢风险治理责任体系。明确董事会风险战略审批职责、高级管理层执行责任、监事会监督职能，界定风险管理各环节具体分工，消除责任盲区。四是推动技术驱动型风控转型。建立模型独立验证机制，引入预期尾部损失（ETL）模型以捕捉极端市场情境下的潜在损失，并新增跨风险传染压力测试要求。五是构建“1+N”政策协同体系。以《办法》为核心，纵向联动《商业银行资本管理办法》《中国人民银行业务领域数据安全管理办法》及地方监管支局实操细则，横向协同资本管理、全面风险管理等相关制度，最终形成动态监管生态。 《办法》的实施将深刻重塑银行业市场风险管理实践，并可能引致一系列行业变革。一是《办法》通过对交易账簿的严格界定和独立估值要求，彻底封堵了银行利用“账户转换”进行监管套利的路径。同时，新规将业务目标从“经风险调整的收益率最大化”调整为“风险和收益合理平衡”，明确要求业务部门考核须嵌入经风险调整的收益率和经济增加值等指标，从而抑制过度追逐高收益衍生品交易的冲动。部分中小银行已着手剥离结构性理财产品，回归传统存贷主业，推动业务模式向轻资本方向转型。二是新规对不同类型银行的影响呈现差异化态势，或加速行业格局重塑进程。大型银行凭借其成熟的风险管理系统与专业人才储备，能高效响应新规要求，甚至可将风险管理能力转化为中台服务对外输出。相较之下，区域性银行囿于技术资源限制，或将收缩衍生品交易等复杂业务线，聚焦于利率互换等基础风险管理工具的应用。这一趋势下，行业洗牌进程或加速。三是新规对风险传染的压力测试要求，首次将银行、证券、保险等市场的风险联动纳入监管视野。银行需评估诸如债券市场波动触发保险资管产品大规模赎回，或股市崩盘引致股权质押连锁反应等跨市场风险传导情景。此种跨市场视角有助于识别系统性风险盲点，提供了可操作的监管工具。四是《办法》与7月11日发布的《金融机构产品适当性管理办法》形成监管协同。据此，银行在销售结构性存款、衍生品等蕴含市场风险的产品时，须同步遵循两项规定：依据《金融机 构产品适当性管理办法》执行客户风险测评和产品分级匹配；同时基于《办法》审慎计量产品风险价值及预期尾部损失。该机制切实提升了金融消费者权益保障水平。 《办法》赋予监管所需的法律强制力，有效解决了原《指引》约束力不足的问题。然而，银行机构为满足《办法》在风险管理系统、数据治理及专业人才方面的要求，合规成本面临大幅上升。其中，相较于系统资源充足的大型银行，区域性银行受制于系统升级投入与专业人才匮乏的双重制约，或加剧区域金融服务供给的非均衡格局。此外，跨市场风险传导模型的构建尚缺乏统一方法论，或导致各机构情景设计差异过大。鉴于此，在推动风险管理精细化、提升金融体系韧性的同时，亟需监管机构与行业主体协同发力，通过实施差异化监管政策、鼓励区域性银行共建共享基础设施，以及加快跨市场风险传导建模的方法论研究与标准化指引，有效缓释合规成本压力，确保监管目标与普惠金融发展的动态平衡。 （二）反洗钱监管再完善，填补非金融领域监管空白 为填补非金融领域反洗钱监管空白，中国人民银行于2025年6月30日印发《贵金属和宝石从业机构反洗钱和反恐怖融资管理办法》（以下简称《办法》），首次将境内贵金属和宝石现货交易商全面纳入反洗钱监管框架。该《办法》要求从业机构对单笔或日累计达人民币10万元以上（含）的现金交易，须于交易发生之日起5个工作日内提交大额交易报告，并对符合该标准的客户实施身份核验，完整留存身份资料及交易记录至少10年。针对来自高风险国家或地区、涉及外国政要等特殊客户，须采取强化尽职调查措施，包括提高信息审查频次、获取资金来源说明及高级管理层审批等环节。此外，无论交易金额大小，一旦发现客户或交易涉嫌洗钱或恐怖融资，从业机构须及时提交可疑交易报告。监管层面遵循风险为本原则：中国人民银行根据机构洗钱风险评估结果动态调整监管强度，对高风险机构实施重点监控，低风险机构则可适用简化流程或豁免机制；同时要求从业机构每三年开展一次全面风险评估，并在推出新业务或技术前进行专项评估。该制度设计精准覆盖高现金交易风险领域，有效平衡监管效能与市场活力，筑牢行业反洗钱防线。 《办法》的出台具有多重深远意义，主要体现在以下三个方面： 一是填补非金融领域监管空白，阻断洗钱高