老龄化瑞士：如何利用人口结构变化推动公共部门创新

如何利用人口结构变化推动公共部门创新 內容 1. 执行摘要 2. 人口结构变化对公共部门的影响 06 3. 三个维持长期公共部门12弹性的方法 3.1. 通过审查流程、职责和支出来保持管理精简 3.2 现代基础设施作为提高效率的基础 3.3. 主动的人力资源规划与更好地利用国内劳动力资源 4. 建议 20 5. 联系方式和作者 关于研究 本报告借鉴了我们的基准研究《瑞士老龄化——行动时刻》以及随附的深入研究《瑞士老龄化：重新思考劳动市场动态以实现可持续增长》。 作为本报告的一部分，我们针对人口变化对瑞士公共部门的影响，采访了来自政府、商界和学术界的多名专家。我们感谢我们的受访者提供的宝贵意见和建议，特别是那些在研究中被我们引用的受访者。访谈和分析工作于2025年2月至5月期间进行。 执行摘要 1. 执行摘要 人口老龄化是瑞士公共部门面临的最大挑战之一。随着越来越多的“婴儿潮”一代退休，而由于该国低生育率，他们没有被取代，劳动年龄人口正在萎缩。同时，许多行业实际上对劳动力有更大的需求，导致瑞士劳动力市场出现瓶颈和技能短缺。 该报告建议三种战略方法，以确保瑞士公共部门的长远韧性： 瑞士公共部门受影响程度超过整个经济，因为公共部门劳动力的年龄高于所有行业的平均水平。现在达到退休年龄的员工数量不断增长，加剧了这种情况，大约五分之一的现任员工可能在2031年之前退休。而且，这个差距也无法通过移民完全弥补；事实上，在公共部门的某些领域，包括儿童保育、教育和医疗保健，移民实际上增加了需求，从而对就业施加了更大的压力。此外，一些公共部门的工作需要特定的国家专业知识和瑞士国籍，这使得用非瑞士公民来填补空缺更加困难。 简化官僚主义和审查角色，使国家结构更精简。 利用数字技术和自动化提高效率和生产力。 社会老龄化的间接影响，例如对健康服务的更高需求，加剧了公共行政许多部门对熟练劳动力的巨大需求。这一点在卫生部门尤为明显，医院和其他照护场所发现越来越难以填补熟练员工职位空缺。同时，人口变化也给私营部门带来了严峻的招聘问题，进一步加剧了私营部门与公共部门之间的紧张关系，并突显了公共部门面临的挑战。如果没有有针对性的措施，可能会出现严重的瓶颈和短缺，甚至可能恶化公共服务。 设计有针对性的人力资源策略，以更好地利用国内劳动力资源，并系统地应对未来的技能需求。 人口结构变化对公共部门的影响 2. 人口变化对公共部门的影响 SECO按职业群体进行细分，为结构性短缺提供了一些重要指标，例如行政专家、IT专家和社会保障管理员等领域。但其分析基于的是整个经济体的数据，而非特定行业数据，因此并未揭示公共部门各具体领域的人口替代需求。 由于人口结构变化，瑞士的劳动力市场面临结构性劳动力短缺，这影响了公共和私营部门。同时，向知识型社会的持续转变意味着更高的技能要求，从而推高了技术工人的需求。瑞士经济事务部（SECO）的分析表明，医疗卫生职业以及专业的IT和工程角色比平均水平更可能面临人员短缺。 识别人口变化给公共部门带来的挑战，需要的不只是各职业群体的数据。因此，人口更替需求需要在组织层面予以考虑：不同的公共部门组织有不同的职业结构，并在其运营中雇佣了大量不同领域的专业员工，包括律师、信息技术专家、工程师以及税务和社会保险领域的专家。 在公共行政人员职业群体中，社会管理、社会保障和税务管理中的个别岗位目前被视为“结构性人员不足”，尽管这假设了维持所需服务水平意味着这些岗位在未来仍将继续必要。公共交通和公共行政的面向公众领域，如邮政服务，也面临高于平均水平的 demographic 替代需求。1 自2019年以来，新进入劳动力市场的人员未能完全替代退休的瑞士公共部门雇员。而且在未来十年中，大量年长、经验丰富的工人将退休——其中许多人实际上将提前退休——这只会加剧现有的短缺。2在未来几年里，瑞士将继续面临劳动力市场年龄差距扩大的挑战，且短期内看不到缓解的希望。3 人口结构变化是瑞士邮政服务面临的一个重大挑战。员工数量下降，尤其是在技术性岗位上，使得招募技术人才越来越困难。这包括传统操作岗位，而这些岗位经常被技能短缺的公共讨论所忽视。 耶斯코·赫雷，人力资源战略负责人和人力资源业务合作伙伴——运营负责人，瑞士邮政 高退休数字推高员工需求 基于2019年和2021年调查的平均值，预计所有员工的20.7%将在10年内达到退休年龄。这意味着到2031年，当前瑞士五分之一的员工将退休，需要被更年轻的员工取代，前提是他们的职位仍然存在。4 正如苏黎世州最近发布的商业趋势报告所示，移民并不能完全填补这些空白：事实上，它在其他领域创造了额外的挑战。要维持当前的年龄结构到2050年，在当前的低生育率下，将需要比过去10年实际进入瑞士的移民工多一倍的劳动力。然而，瑞士的邻国也面临着人口变化的挑战，并且自己也可能会在将来需要更多技术工人。不仅如此，移民工及其家庭本身也是商品和服务、基础设施以及住房的消费者，因此虽然移民可以缓解某些特定职业群体的劳动力短缺，但它同时也倾向于实际上增加对其他员工的需求。这适用于本地企业，例如面包店，以及手工艺职业，但也适用于已经承受压力的公共部门领域，例如儿童保育、教育和医疗保健。6 对公共部门工作的进一步挑战是，许多职位需要瑞士行政管理的特定方面的专业知识、特定的语言技能或瑞士国籍。因此，在很多情况下，外来工无法立即填补这些空缺。7 受人口结构变化影响较大的个别政府部门 在瑞士联邦行政部于2015年进行的一项调查中，三分之二的54个联邦机构报告称，人口结构变化对他们的运营构成挑战。近十年后，情况已恶化，瑞士联邦人事办公室的分析表明，到2034年，近三分之一公共部门雇员将退休。9通讯办公室、联邦建筑与后勤办公室以及联邦交通办公室。 其他与安全和基础设施相关的专业单位，包括国防、联邦民事防护部门以及联邦海关和边境安全局，面临着高水平的人口更替需求，而确保员工满足安全要求的需要可能会加剧这种情况。 许多州级政府工作人员的年龄结构 这不仅仅关乎联邦政府：大多数州政府的行政机构也面临着高于平均水平的 демографический замещение 需求。图3展示了它们未来的人员需求，作为目前年龄超过50岁的员工占各州总员工数的比例。 七个州报告称，尽管他们内部记录了人员配备数据，但这些数据要么不用于公开用途，要么不提供有关州行政机构内部年龄结构的信息。其他部门，包括阿彭策尔因内罗登州的财政部门，承认他们有工作要做，一些部门计划从今年开始制定部门层面的总人口更替需求指标。人力资源部和财务部记录了此类统计数据，很明显，在接下来的几年里存在相当可观的人员更替需求。 在伯尔尼州，例如，截至2024年底，共有4,867名员工已年满50岁，相当于就业总人数的五分之二。55岁以上的员工占全体员工的近26%，而近11%的员工年龄在60至64岁之间。 圣加仑州的情况类似。个别部门，包括财政、教育、经济事务和卫生部门，未来几年里可能近半数员工会退休（分别为46.3%，45.6%，49.6%和47.6%），——如果这些职位都得以保留，它们将在同期需要被填补。 日内瓦州政府就业办公室估计，该州经济与就业部员工的平均年龄特别高，截至2024年12月底，57%的员工年龄超过50岁。建筑部的数字刚低于50%，其他部门超过三分之一的员工在同一天的年龄也远超50岁。 除了联邦和州级机构之外，最后，甚至更小的市镇行政机构也受到人口结构变化的影响——其中一些影响更为严重——并且在他们当地环境中招募专业人才面临严重困难，尤其是在技术领域，例如建设管理。10 11 图3：截至2024年12月31日50岁及以上州级雇员的比例（不包括学徒和实习生，永久员工；尼瓦尔登州和索洛图恩州的数据为2023年12月31日）。资料来源：德勤，2025年。 年龄增长带来的间接影响加大了压力 然而，熟练劳动力的短缺不仅因退休和无人接替而加剧，也因人口老龄化的间接影响而加剧。老年人是医疗和护理服务的更大消费者，这使得对这些领域工作人员的需求更为显著地增加。 医院以及在医院外提供护理服务的组织（被称为“斯庇特克斯”提供者）在熟练劳动力日益减少的背景下，正难以满足不断增长的员工需求。老年护理职业尤其受到影响，因为随着人口老龄化，越来越多的人患上复杂的年龄相关疾病和状况。需要创新护理模式以及有针对性的人力资源政策来解决这些趋势。12 公共部门角色中高替代需求、专业技能配置以及某些公共服务需求的结构性变化正使许多公共机构面临压力。除非采取有针对性的措施，否则存在失去知识、专业知识和创新能力并造成短缺的风险，从而增加剩余员工的负担。 长期增强公共部门韧性的三种方法 3. 三种使公共部门长期更具弹性的方法 与此同时，瑞士联邦制的弊端之一是州和市镇层面的法规数量急剧增加，公司也必须遵守这些法规。因此，根据SECO的“繁琐手续监测”报告，60%受访公司认为瑞士企业的行政负担“相当高”或“高”也就不足为奇了。SECO将遵守监管要求所花费的成本估计为每年63亿瑞士法郎——这超过了14德勤最新的首席财务官瑞士的国防总支出。调查表明，这一成本对企业是日常负担，瑞士财务总监将监管列为对其公司四大风险之一。15 人口结构变化不仅加剧了技能短缺，还推高了医疗保健、养老以及公共基础设施的成本。但首先看似威胁的情况，如果促使组织调整其结构以应对未来挑战，也可能证明是促进更高效率和创新的催化剂。下面，我们提出了三点建议，阐述公共行政机构如何将面临的挑战转化为机遇。 3.1. 审查流程、责任和支出以实现公共管理精简 官僚体系既昂贵又耗时，不仅对商业，也对公民而言如此。特别是在建筑领域，例如，视觉景观和噪音预防法规阻碍了建设项目，并对处理规划许可申请的官员增加了日益增长的负担。近年来，公司还必须开始遵守大量关于可持续性报告的国家法规。根据瑞士法律，数万名员工在私营和公共部门都参与年度可持续性报告。这种详尽的规定扼杀了创业精神，推高了企业的成本，并阻碍了其经营自由。即使是通常支持监管的欧洲委员会也承认需要放松立法并削减与之相关的繁琐手续。16 第一种方法涉及国家通过持续审视其结构和职能来应对新挑战。通过削减官僚主义、审查国家服务并为公共资金的使用设定优先事项，公共部门可以提高效率并将其成本降低，以此应对日益严重的技能短缺问题。 减少官僚主义和削减监管 瑞士应对新挑战的一种方式是不断加强监管：在1972年至2022年期间，与预期可能发生的情况相反，联邦立法的单项数量仅增长了“13%”，尽管此后增长更为迅速，每年大约新增一部法律和八项法规（Verordnungen）。立法也变得越来越长、越来越复杂，每个文本的平均字数每年增加39个。这对该国众多中小企业来说尤其成问题：如果没有专门的法律和技术专业知识，理解新立法的条款就越来越困难。13 苏黎世大学的研究发现，在约60%的情况下，新主要立法的推动力来自联邦或地方政府自身。当将次要立法加到此总数中时，很明显，公共行政不仅执行法规，也是一个推动法规的因素。17 公共管理应分担塑造监管框架的责任，以便在人口压力下，它能持续经济成功和社会繁荣。公共部门不仅要启动新立法，还要定义成功和质量指标，从而推动废除那些阻碍商业且不适用的法规。这绝非空想：英国通过其从2011年到2014年运行的“繁琐程序挑战”在这方面开辟了先河，该挑战废除或修订了3000多项单独的法规，为私营部门创造了每年12亿英镑的节省。瑞士需要效仿，削减不必要的监管开支，减少那些提高成本并占用需要其技能的人才（而这些人才急切地被政府其他部门，尤其是那些缴纳税款资助国家的公司）的新法规数量。 另一个成功的PPP案例是瑞士翻译与创业医学研究所（sitem-insel AG），该机构由瑞士联邦、州和私营部门组织资助。sitem-insel AG通过促进学术界与产业界之间密切合作，推动创新医学研究与开发，以加速将新疗法和技术交付给患者。20此类概念有助