城市更新专家交流

会议时间：2025-07-10 16:00 参会人:城市更新产业资深专家鲍雁辛国泰海通建材首席分析师 全文摘要 1、城市更新政策变化与特征 ·2024年中央政策梳理：2024年中央层面出台16个城市更新政策，政策密集复杂，四个一线城市出台30多个地方政策。中央政策核心内容如下：一是顶层设计，《全面深化改革推进中国现代化的决定》和《实施以人为本的新型城镇城镇化战略五年行动计划》明确城市更新方向；二是技术标准与规划，自然资源部等发布《进一步加强规划土地政策支持老旧小区和城中村改造空间政策规划的指引》等，通过提高容积率等规划手段支持城市更新；三是典型案例推广，住建部发布28个更新案例，涵盖改扩建、老旧小区改造等类型；四是资金支持，包括财政部与住建部的《城镇城市更新示范工作的通知》、自然资源部《应用政府专项债收购存量闲置土地的通知》等。具体政策发布时间：1月15日发布《国土空间城市更新规划编制指南》（征求意见稿）；1月24日住建部发布28个更新案例；2月13日住建部与发改委发布历史文化名城和街区保护提升建设指南；4月17日国务院印发《推动大规模设备更新和消费以旧换新行动方案》，同日住建部印发《推进建筑和市政基础设施更新工作的实施方案》；5月6日 财政部与住建部印发《城镇城市更新示范工作的通知》；6月13日自然资源部发布《关于进一步加强规划土地政策支持老旧小区改造的更新工作的通知》；6月24日发改委发布《关于加强消费新产品培育消费新增长点的措施》，鼓励利用老厂房打造创意市集等。 ·2025年政策特征分析：2025年城市更新政策针对2024年资金薄弱环节升级支持体系，包括中央预算内专项额度、超长期特别国债、政策性银行低息贷款。规划管控机制基于2024年自然资源部政策创新，如推动规划实施双细则，深圳、上海等地探索容积率转移、地价抵扣/减免。政策还探索主体多元化，如集体土地作价入股等，并强调“留改拆”底线。地方政策在专业术语、审批流程、资金来源等有细微差异，但逻辑和本质相同。 2、城市更新规划执行层级 ·规划执行主体分工：城市更新规划执行涉及不同层级主体分工。总体规划由市级主导；执行以区级、街道为主。审批工作由区政府负责，具体操作如拆迁、改扩建等由街道落实。城市更新操作流程复杂，各层级执行主体职责明确，市级主导总体规划，区级负责审批并参与执行，街道落实具体操作。 3、城市更新操作流程 ·核心步骤与关键环节：城市更新操作流程包含以下核心步骤与关键环节：前期策划要启动城市体检，排查区域问题（如地下拥堵、管道老化、防水防涝风险等），依据体检结果对项目分层并确定更新范围（含老校区、城中村、片区、基础设施、历史街区文化等更新）。方 案编制由政府部门委托第三方机构明确改造范围、方向及方式（如拆除重建、拆整结合、综合整治等），制定改造前后变化、功能定位、实施测算等标准。 资金筹措要考虑资金来源（政府、社会或两者结合）及动态安排（分节点投入），关注政策衔接，清理老旧或冲突政策，统一各部门政令以保障推进。土地与产权处理需制定技术方案，涉及安置补偿（如搬迁安排）、产权核查、不动产注销与新证办理等，平衡资金收益以争取政府支持。建设施工之后，后期运营要建立长效机制（如老旧小区改造后引进物业维护），防止改造后再次破败。 范围划定需依据产权、宗地、权利人、村集体等产权动态，以及地理边界（如河流、道路），不能随意或由领导拍板。利益平衡要考虑多方主体（地方政府、村集体、村民、小业主、工厂、小产权房所有者、租赁租户等），通过补偿方案（给钱或给物）、回迁分期（第一期、第二期、最后一期）、公共设施分期（第一期或第二期建设）、预售安排等实现平衡，避免强拆蛮干。 监管措施有缴纳保证金或保函（防止拆建中途跑路）、公示公告（上报纸）、召开听证会及股东大会等程序，确保流程合规，避免因程序疏漏导致项目受阻。此外，还涉及动态调整、审批过程及违法处理等监管内容。 4、城市更新项目关键要点 ·前期策划的核心作用：前期策划是城市更新项目的关键，缺失策划会导致严重问题。若未做好前置策划就直接规划设计，会因未考虑项 目投资成本和盈利模式，盲目投入大量资金，出现项目外观美观但无实际产出和效益、仅存在成本支出的情况，甚至沦为面子工程。因此，前期策划需实现双重目标：一方面实现社会效益，改善区域生活环境、提升城市功能治理水平；另一方面保障经济效益，确保项目有利可图、能可持续运营并实现经济平衡。 ·策划后的资金规划：完成前期策划后，需明确资金关键要素，包括投资金额、投向、产出方向及获益方式。例如，可通过二级联动实现项目收益。 5、城市更新资金来源与回报 ·老旧小区改造回报模式：老旧小区改造存在多种回报模式。其一为拆建后出售，如北京有项目通过拆除部分老房并加高重建，将新建房屋出售获利。其二为租赁升级，例如燕景项目将老旧小区原有租户迁出，引入更具消费能力的新租户，通过赚取租金差价实现收益。其三为产权完善，针对房改房、合作建房等无产权证的房屋，改造方通过协助办理产权证收取费用。其四为功能增值，包括将非商品房转为商品房以提升价值，分割会所、超市等公共配套用房的产权后出售或出租，以及完善历史遗留问题房屋的产权等方式。其五为零星用地开发，对小区周边小于3000平方米的零星用地进行整治后，可获得政府允许的自主管理权以开发利用。其六为社区服务，如停车位收费、广告位收益等传统方式；通过规模化装修服务降低成本（单户装修成本约45万元即可达到业主预期10万元的效果）；提供儿童接送（每月收费数百元）、老人照护（如熬粥、送餐等）等增值服务；与周边医 院或政府机构合作运营停车位（如白天管理政府大院停车位）。此外，针对规模较小的小区，可通过捆绑多个小区改造，扩大投入空间、降低批量采购成本并增加停车费等收入，实现资金平衡。 ·多元资金渠道：城市更新的资金来源涵盖政府财政资金、社会资本、金融工具及合作模式等多方面。政府财政资金包括：2025年发改委设立800亿元城镇老旧小区、危旧住房改造专项建设资金；超长期特别国债中涉及城市更新、保障性住房、地下管网改造等领域的8000亿元项目建设资金；中央财政定额补助（东部地区每个城市不超过8亿元，中部不超过10亿元，西部地区及直辖市不超过12亿元）；2024年用于棚户区、老旧小区、老旧街区及城中村改造的专项债约4000亿元；广州将城市更新项目土地出让金的20%用于后续更新；深圳要求开发商按住宅建筑面积每平方米800元缴纳配套费用，存入城市更新公共设施专用账户。社会资本方面，包括非标资金（如初始由个人投资者投入数百万启动前期工作，后续通过与资产管理公司合作获取数千万资金）、立项后通过私募、信托等渠道募集数亿资金，以及村集体自主投资改造。金融工具及合作模式包括：仅适用于城中村改造的政策性专项借款；更新贷款因政策冲突细则尚未出台；全国约30个城市设立跟进基金（规模数千亿元）；投资人+EPC模式（地方国企作为业主方，与社会资本按股权比例成立项目公司负责投融资、建设及运营）；市场化融资工具如投资信托基金、资产证券化产品、信用类公司债券等。当前受行业下行影响，大湾区大规模城市更新模式已较为萎靡。 6、不同区域城市更新思路差异 ·区域差异与实施逻辑：房地产形势显著影响政府与社会资本资金分配。若房地产形势不稳且下滑，政府财政资金倾斜比例增加，社会资本占比减少；若行情稳定或回升，社会资本参与意愿强，房产上行阶段，零化率百分之十几的借款、高利贷等融资方式也会被接受，因存在盈利空间，资金具趋利性。从实践看，相关观察基于长期多城市操盘与审批经历，覆盖全国三十几个城市（除西藏外），形成对社会资本参与脉络的直观认知。此外，中国地域广，不同城市未来城市更新的思路和做法存在差异，该结论也基于上述实践。 7、城市更新相关场景增长点 ·地方政府资金获取方式：地方政府在城市更新中的资金获取方式有区域差异。经济欠发达、民间资本活力不足的城市，区别于东部或一线城市，主要依赖政府财政资金或政策银行借款。当前中央政策支持力度大，地方政府借款难度较低。 ·资金使用效益顾虑：地方政府在城市更新资金使用上，核心顾虑是投入后能否产生效益回收。如广州前段时间与国土规划部门就相关问题沟通，反映出实际操作对资金使用效益的关注。 8、中央城市工作会议展望与行业问题 ·会议展望与政策突破：市场关注下周可能召开的中央城市工作会议，其政策重心或集中于资金支持、规划体系创新及税费优惠等方面。资金层面，预计中央财政支持力度将加大，并鼓励银行推出金融创新政策（如REITs、EPC、更新贷）以吸引社会资本参与；规划层面可能 优化管控体系，推动规划设计创新；税费层面或针对土地增值税等进行优惠，解决城市更新项目因税费过高导致参与主体积极性不足的问题。关于城市更新贷款（更新贷），当前进展缓慢的主要障碍包括：政策限制其用于一级土地开发，缺乏明确的政策和法律依据，存在政策套利及增加政府隐性负债的风险。目前发放的多为固定资产贷款，完全靠二级土地开发的收入，是否纳入集中度管理以及是否会增加政府隐性负债存在争议，市场期待下周可能出台的更新贷细则以推动落地。 ·项目规模与棚改对比：不同城市的更新特点存在差异：大湾区因城中村较多，改造活动更活跃；长三角以老式小区为主；历史底蕴深厚地区（如赤壁）更侧重微改造，避免大拆大建以保留历史文化。广州存在三种典型更新模式：传统一二级联动模式（开发商主导大拆大建）、国常会代建模式（通过土地开发建设管理费盈利，收益低且风险小）、做地模式（协助土地机构开发，按土地评估价一定比例分成，但存在政府隐性负债嫌疑）。当前城市更新的专项借款仅支持拆旧建新，与棚改的货币化安置政策不同，政策框定更严格，城市更新体量暂无法与棚改相比。 Q&A Q:2024年中央层面的城市更新政策主要有哪些变化？ A:2024年中央层面共出台16个城市更新政策，主要变化包括：明确城市更新未来发展方向；自然资源部等部门发布技术标准与编制指 南；住建部推广可复制经验；财政部等提供资金支持；自然资源部推动低效用地再开发和地下空间利用指导意见。 Q:25年城市更新政策有哪些特征？ A:25年城市更新政策主要针对24年资金支持薄弱环节，升级资金支持体系；在24年规划基础上创新规划管控机制；探索集体土地作价入股及融资方案；政策重点转向功能优化，强调留改拆底线要求。 Q:城市更新规划的执行主要涉及哪些层级？ A:城市更新规划体系包括国土空间规划、总体规划、城市更新规划、更新单元规划等。执行主体方面，总体规划由市级层面负责，执行由区级或街道层面落实，审批工作由区政府负责，具体拆迁、改扩建等操作由街道层面实施。 Q:城市更新的操作流程包括哪些步骤？ A:城市更新操作流程主要包括前期策划、方案编制、资金筹措、土地/建筑处理、建设施工、后期运营六个核心步骤。具体还涉及划定更新范围、权属核查、全生命周期管理、利益平衡方案、监管、公示公告及动态调整等环节。 Q:城市更新项目的回报模式有哪些？ A:以老旧小区改造为例，城市更新项目的回报模式包括拆建部分房屋出售、置换租户赚取差价、公共配套用房转为经营性用房、完善产权、改变使用权功能、分割产权、利用零星用地、停车位及广告位收费、捆绑多个小区降低成本、装修增值服务、增值服务、与周边机构合作运营、合同能源管理等。 Q:不同区域及层级城市的城市更新思路存在哪些差异？ A:不同城市的城市更新思路需结合当地实际情况：经济欠发达且民间资本不足的城市主要依赖政府财政或政策性银行资金；大湾区因城中村分布集中，重点推进城中村改造；长三角因老式小区较多，侧重老旧小区改造；历史底蕴浓厚的城市则偏向微改造，避免大拆大建，采用混合更新模式。 Q:城市更新领域未来的增长点有哪些？ A:城市更新领域未来增长点包括建材、设计、代建等领域，其中设计领域需具备存量规划经验并平衡多方利益，具备城市更新经验的设计院与传统增量设计院存在差异，需重点关注多方利益协调。 Q:对下周可能召开的中央城市工作会议的展望是什么