2025年上半年地方政府专项债券发行观察

5,370.396,000 2/6与以往的监管文件指导投向领域的“正面清单”管理不同，52号文针对专项债券投向领域实行“负面清单”管理，即只要不在禁止类负面清单领域里的项目，各主体均可申请发行专项债券，不再对投向领域进行限制，为专项债投向领域直接进行了松绑。此外，52号文还提出扩大专项债券用作项目资本金范围，在专项债券用作项目资本金范围方面实行“正面清单”管理，将信息技术、新材料、生物制造、数字经济、低空经济、量子科技、生命科学、商业航天、北斗等新兴产业基础设施，算力设备及辅助设备基础设施，高速公路、机场等传统基础设施安全性、智能化改造，以及卫生健康、养老托育、省级产业园区基础设施等纳入专项债券用作项目资本金范围，从17个行业增加到22个，提高专项债券用作项目资本金的比例，同时，以省份为单位，可用作项目资本金的专项债券规模上限由该省份用于项目建设专项债券规模的25%提高至30%。对于2025年实行投向领域“负面清单”管理以及在专项债券用作项目资本金范围方面实行“正面清单”管理，将扩大专项债的投向领域和可投规模占比，给予地方政府更大空间，结合当地实际安排项目，有利于地方将债务资金形成实物工作量，稳投资、稳经济，推动经济持续回升向好。2025年，土地储备专项债券重新启动，释放监管对土地市场企稳的积极信号，本轮土地储备专项债券发行涉及7个地区，广东省发行规模最大。土地储备专项债券作为地方政府专项债券的重要组成部分，对房地产市场、地方财政及土地市场起着积极作用，在盘活地方土地资源、支持地方城市发展等方面扮演着关键角色，然而随着近年来监管层对于房地产风险化解、政府债务管控以及新经济形势发展需要等因素影响下，土地储备专项债券从2017年诞生、到2019年监管层对土储专项债按下暂停键，再直至2024年10月国新办明确释放政策信号，时隔五年，土地储备专项债迎来重启契机。根据公开数据显示，2025年土地储备专项债券发行呈现显著增长态势，上半年（截至6月23日）新增土地储备专项债券已突破千亿元，达到1,140.47亿元。从各地区发行金额来看，排名第一位的是广东省319.22亿元，其次是浙江省235.26亿元，福建省200.04亿元。图2 2025年上半年（截至6月23日）各地区新增土地储备专项债发行规模对比（单位：亿元）数据来源：Wind，大公国际整理33.2288.99123.75139.98200.04235.26319.22-50100150200250300350北京四川安徽湖南福建浙江广东 3/6由此可见2025年土地储备专项债发行区域分化明显，经济发达、重大项目储备较多的省份，如东部沿海省份发行规模较大，该类省份土地市场预期相对稳定，抗冲击能力相对较强。而债务风险较高的地区、经济欠发达地区土地市场承压较大，发行相对滞后。2025年，专项债券额度分配管理继续坚持正向激励原则，发行规模方面，江苏省发行政府专项债券规模最高，山东省和广东省分别位居第二和第三位，政策仍倾向于经济大省“排头兵”发挥领头羊的作用，加快经济复苏。52号文提出“优化专项债券额度分配”，即额度分配管理坚持正向激励原则，统筹考虑党中央、国务院确定的重大战略和重大项目支出需要，根据各地区债务风险、财力状况、管理水平，以及地方项目资金需求等情况合理分配，确保向项目准备充分、投资效率较高、资金使用效益好的地区倾斜，提高专项债券规模与地方财力、项目收益平衡能力的匹配度。2025年以来，部分沿海经济发达地区凭借其雄厚的经济实力、活跃的市场活力以及庞大的项目需求，在专项债发行规模上仍占据着独特优势，同时结合各地区政府债务到期偿债压力以及宏观经济形势的不断变化，各地区专项债券发行规模呈现出较明显的差异。2025年上半年（截至6月23日），江苏省以4,586.54亿元的政府专项债券（包括再融资专项债）发行规模位居当年全国首位，紧随其后的是山东省和广东省，发行规模分别达到3,753.11亿元和2,636.01亿元。图3 2025年（截至6月23日）各地区地方政府新增专项债券发行规模对比（单位：亿元，包括再融资专项债）数据来源：Wind，大公国际整理而在经济欠发达地区，如青海省、宁夏回族自治区和西藏自治区，由于经济体量相对较小，产业结构相对单一，且项目储备数量和质量相对不足，导致专项债发行规模受限，发行规模相对较小，分别仅为100亿元左右。存量隐性债务的稳妥化解仍是各地政府工作重点，2025年以来，“置换隐性债务”再融资专项债券共发行1.77万亿，涉及29个地区，江苏发行规模最高。党中央高度重视防范化解地方政府隐性债务风险工作，要求各地在坚决遏制增量的基础上，稳妥化解存量隐性债务，于2028年底前全部化解完毕。2024年共有33个地区披露并发行了再融资专项债置换存量隐性债务合计2万亿规模。从全国各地区发行金额来看，2025年上半年（截至6月23日），“置换隐性债务”再融资专项债券共发行1.77万亿，总量已接近2024年全年规模。债券发行涉及29个地区，排名第一位的是江苏省2,511亿元，其次是山东省-1,0002,0003,0004,0005,000江苏山东广东四川浙江湖北安徽北京福建重庆河南湖南云南天津贵州广西辽宁河北陕西江西甘肃内蒙古新疆山西黑龙江吉林海南上海西藏宁夏青海 4/61,255.00亿元，四川省984.21亿元。由于各省隐性债务余额规模为本轮再融资专项债券发行参考条件之一，发行规模可见江苏、山东等省份债务规模较大，同时江苏作为东部沿海经济大省，拥有发达的腹地经济和明显的区域优势，产业发展势头强劲，资金使用效率更高，政策还需要支持经济大省挑起经济发展的责任，因此江苏省得到的再融资专项债券规模相应最大。图4 2025年上半年（截至6月23日）各地区新增置换隐性债务再融资专项债券发行规模对比（单位：亿元）数据来源：Wind，大公国际整理2025年以来，专项债券发行期限仍以长期、超长期为主，债券期限可更好匹配重大项目建设运营，缓解集中兑付压力，地方政府可腾出更多时间和精力投入到经济建设发展任务中。从专项债券发行期限来看，2025年上半年（截至6月23日），10年期及以上债券占比超过80%，其中30年超长期债券达到10,832.28亿元，占全年发行额度比例27.62%。其次为20年期9,727.31亿元，占比24.80%；10年期6,355.67亿元，占比16.20%；15年期5,515.37亿元，占比14.06%。图5 2025年上半年（截至6月23日）地方政府新增专项债券发行期限对比（单位：亿元，包括再融资专项债）数据来源：Wind，大公国际整理2,5111,2559848788148087737717597547026806505725645445155024844433853652812161381371107347-5001,0001,5002,0002,500江苏山东四川云南浙江湖北贵州天津辽宁重庆河南安徽湖南内蒙古陕西江西广西福建黑龙江甘肃山西吉林河北新疆宁夏西藏海南青海北京104.20101.55691.261,778.494,116.336,355.675,515.379,727.3110,832.28-2,0004,0006,0008,00010,00012,0001年期2年期3年期5年期7年期10年期15年期20年期30年期 5/6债券发行期限不仅关系到项目资金的匹配和使用效率，还对地方政府的债务风险和市场投资者的决策产生深远影响。本次以长期、超长期为主的发行期限符合52号文提出针对专项债券投向领域，要统筹考虑党中央、国务院确定的重大战略和重大项目支出需要，鼓励地方谋划实施重大项目，集中财力办大事原则，地方政府通过发行长期、超长期为主债券可更好匹配重大项目建设运营，缓解集中兑付压力，地方政府可腾出更多时间和精力投入到经济建设发展任务中。综合来看，地方政府专项债作为地方政府为有一定收益的公益性项目筹集资金的重要方式，在推动基础设施建设、促进经济发展等方面发挥着关键作用，2025年地方政府专项债发行数据映射出我国经济发展的现状与未来走向，从专项债投向领域放宽，到“土地储备专项债券”重新启动，从专项债地区发行的差异，到“置换隐性债务”再融资专项债券发行规模的扩张，再到长期超长期发行期限的侧重，每一个数据维度都蕴含着深刻的经济内涵和政策导向。这些数据不仅是财政政策的有力体现，更是推动经济增长、促进结构调整、保障民生福祉的关键因素。 报告声明本报告分析及建议所依据的信息均来源于公开资料，本公司对这些信息的准确性和完整性不作任何保证，也不保证所依据的信息和建议不会发生任何变化。我们已力求报告内容的客观、公正，但文中的观点、结论和建议仅供参考，不构成任何投资建议。投资者依据本报告提供的信息进行证券投资所造成的一切后果，本公司概不负责。本报告版权仅为本公司所有，未经书面许可，任何机构和个人不得以任何形式翻版、复制和发布。如引用、刊发，需注明出处为大公国际，且不得对本报告进行有悖原意的引用、删节和修改。 6/6