气候敏感城市的城市土地综合管理：埃塞俄比亚的制约因素、机遇和教训

权利与许可城市气候敏感型城市一体化土地利用管理关于权利和许可的任何查询，包括附属权利，应致世行出版物、世界银行集团、美国华盛顿特区西北H街1818号，邮编20433；传真：202-522-2625；电子邮件：pubrights@worldbank.org本作品的材料受版权保护。由于世界银行鼓励其知识的传播，只要给予本作品完整的署名，本作品即可为非商业目的进行全部或部分的复制。世界银行不对本作品中包含的数据的准确性做任何保证。本作品中任何地图上显示的边界、颜色、名称等信息都不表示世界银行对任何领土的法律地位或对这类边界的认可或接受有任何评价。这项成果是世界银行工作人员的产物，并得到了外部贡献。这项工作中表达的研究结果、解释和结论不一定反映世界银行及其执行董事会或它们所代表的政府的观点。© 2025 世界复兴开发银行 世界银行 1818 H 街西北 华盛顿特区DC 20433 电话：202-473-1000 互联网：www.worldbank.org封面照片：埃塞俄比亚亚的斯亚贝巴景观 © 卢卡斯·洛施纳/世界银行（2024） ii I – 引言 ________________________________________________________________ 1V - 未来研究方向___________________________________________________________ 31附件二：城市土地管理和气候协同效益的类型学 _________ 39参考文献 ____________________________________________________________________ 36III – 埃塞俄比亚综合城市土地利用的障碍__________________ 11目录致谢 ____________________________________________________________IV摘要和关键信息 _____________________________________________________ VII – 埃塞俄比亚的气候与城市化 _________________________________________ 8IV——走向埃塞俄比亚的集成城市土地管理______________22附件一：综合城市土地管理以实现气候目标 ___________ 38我介绍22 C当前R EFORM A CTIVITY_________________________________________________________________22 TOOLS AND我NSTRUMENTS FOR我集成的U RBAN L与M管理____________________________THE U RBANIZATION C挑战_________________________________________________________________1 U锁P潜势的我集成的U RBAN L与M管理_______________________________________4 R出口S结构__________________________________________________________________________6LEGAL AND P政策F框架______________________________________________________________11 I制度ST-U P AND M ANDATES 17 I实现_________________________________________________________________我介绍31 K EY A FOR我集成的U RBAN L与M管理32 C结论_____________________________________________________________________________35 ________25_________19 iii 解 E 致谢城市气候敏感型城市一体化土地利用管理该报告由Ivonne Moreno（土地管理专家，ILCUR）、Ross Eisenberg（灾害风险管理专家，IDURM）和Gebeyehu Shibeshi（土地管理顾问，SSAE1）进行了审阅。团队感谢审阅者的宝贵反馈。团队感谢彼得·D·埃利斯（实践经理，IAEU3）、玛丽亚姆·塞利姆（部门总监，AECE3）和朱莉安娜·维克托（运营经理，AECE3）对本项目提供支持。该报告得以完成，得益于全球减灭灾害复苏设施（GFDRR）在埃塞俄比亚提升灾害与气候韧性棚户区改造（TF0B8145）的慷慨支持以及气候支持设施（CSF）在埃塞俄比亚智慧城市发展与城市韧性（TF0B7198）的贡献。该报告受益于与埃塞俄比亚政府的磋商，特别是城市与基础设施部的磋商。团队感谢以下合作伙伴提供了宝贵的反馈和评论：Ato Bizualem Admasu（土地和地籍领先执行办公室负责人）和W/zo Genet Gebreyesus（城市规划和城镇化领先执行办公室负责人）。这份报告是作为咨询与分析服务（ASA）一部分编制的埃塞俄比亚：有韧性的综合土地管理 (P177667)由一个跨学科团队领导，该团队包括卢卡斯·罗施纳尔（高级城市/DRM专家，IAEU3）、梅赛德斯·斯蒂克勒（高级土地管理专家，IDUGD）、谢瓦肯娜·阿巴布（高级环境专家，SAEE2）和苏容松（城市专家，IDUOA），并得到了乌班奇·沃科亚（城市专家，IAEU3）、丁克涅·特法拉（城市专家，IAEU3）以及来自土地公平国际（LEI）的托尼·伯恩斯和雷内·查特雷斯的支持。 iv 城市气候敏感型城市一体化土地利用管理摘要和关键信息12025年4月从MUI提供给世界银行的信息。埃塞俄比亚正在经历快速的城镇化，预计未来十五到二十年，其城市人口将接近翻倍。这种增长带来了巨大的挑战，包括非正式定居点的蔓延、温室气体（GHG）排放的增加以及气候灾害脆弱性的加剧。世界银行的报告，面向气候敏感型城市的综合城市土地管理:约束,埃塞俄比亚的机会与教训探索埃塞俄比亚如何利用综合城市土地管理来解决这些挑战，并促进可持续、有韧性和低碳的城市发展。一体化城市土地利用管理的障碍埃塞俄比亚的城市土地管理法律和政策框架复杂且碎片化。联邦政府制定 overarching laws，地区州管理土地资源，导致执行中的不一致。诸如《城市土地租赁持有条例》（2011）和《城市土地持有登记条例》（2014）等关键条例旨在规范土地权利和促进规划发展。然而，这些法律存在显著差距。例如，它们强加的 rigid planning standards 往往对 informal settlements 难以实现，使居民缺乏法律认可或保护。此外，法律框架缺乏 robust mechanisms 用于 stakeholder participation，dispute resolution，以及 climate risk integration。迈向集成解决方案该报告提出了支持综合城市土地管理的机制。关键干预措施包括：制度性障碍进一步阻碍了发展。城市土地管理在权利创造机构和登记机构之间存在分割，导致低效和延误。农村和城市土地制度独立运作，使城市周边土地转换变得复杂，并加剧了因城市扩张而被迫搬离的农民的土地权利不安全问题。资金限制也限制了地方政府实施土地规范化提供服务的的能力，同时腐败和官僚冗余阻碍了正式的土地交易。1. 法律和政策改革议会正式批准2024年城市租赁持有宣言和2024年城市土地使用权登记宣言将至关重要埃塞俄比亚的城市化和气候挑战埃塞俄比亚的城市人口以每年4.3%的速度增长，这得益于农村向城市的移民、自然人口增长和被迫流离失所。首都亚的斯亚贝巴主导着城市景观，尽管只占全国人口的4%，但其GDP却占到了20%。次级城市虽然规模较小，但作为区域枢纽发挥着关键作用。然而，快速城市化给基础设施和服务带来了压力，导致过度拥挤、住房不足和高失业率。非正规定居点约占城市地区的60%，1由于地处易灾区域且使用不合格建筑材料，它们尤其容易受到洪水和滑坡等气候风险的影响。埃塞俄比亚的城市贡献了该国15%的温室气体排放，预计到2030年将上升到35%。排放来自交通运输、能源消耗和城市规划不善，这也导致了栖息地丧失和生物多样性下降。气候变化加剧了这些问题，随着洪水加剧、热应激和水短缺威胁到城市韧性。缺乏综合土地管理系统的支持进一步加剧了这些挑战，因为无序的城市扩张侵占了环境敏感区域并破坏了生态系统。实施挑战包括过时的手动流程、缺乏空间数据以及土地部门和气候部门之间协调不足。例如，土地记录通常基于纸质，使得将气候风险评估整合到城市规划中变得困难。缺乏灵活的规划标准阻碍了非正规聚落的规范化，导致非正规性和气候脆弱性循环持续。 v 城市气候敏感型城市一体化土地利用管理2对一个全面合并的重要性无论如何强调都不为过。例如，奥罗米亚和阿姆哈拉地区尝试过这种方式但未成功。这是因为功能合并没有得到重新设计的业务流程、记录管理系统变更、能力建设等的支持。要让两个机构的合并成功，就需要人员、流程、数据和信息的整合。3国家空间数据基础设施（NSDI）的建立是由空间科学与地理信息研究所（SSGI）发起，并得到了GIZ的支持；然而，它尚未被各利益相关方使用，数据获取机制和标准尚未得到完全覆盖。相关地，埃塞俄比亚测绘局现在是空间科学与地理信息研究所（SSGI）的核心部分。3. 工具和仪器：像城市扫描和基于自然的解决方案机会扫描这样的分析工具有助于识别洪水和高温热点，绘制非正式定居点，并评估温室气体排放。这些工具支持基于证据的决策，例如在易受灾害地区指定不建设区域或优先考虑绿色基础设施。规划工具，如气候行动计划和气候智慧型资本投资计划，将气候风险和缓解策略纳入城市发展项目。在简化土地确权登记方面。这些改革对土地记录中的差异引入了容忍限度，简化了程序，并明确了农村土地使用权向城市用地的转换。然而，还需要进一步的改革来采用灵活的规划标准，并将气候因素纳入城市规划。4. 非正规定居点规范化灵活的土地规范方法，借鉴肯尼亚和秘鲁的成功模式，可以在不要求付出高昂代价遵守僵化标准（包括严格证明符合截止日期）的情况下，为非正式定居者提供土地权利保障。参与式规划和社区参与对于减少搬迁和确保包容性发展至关重要。5. 国家空间数据基础设施 (NSDI)开发一个更稳健、更全面的国家级空间数据基础设施，供利益相关者使用，将改进对地理空间数据的获取，支持土地利用规划、灾害风险管理以及气候适应3对技术的投资，例如连续运行参考站（CORS），将提高土地登记的准确性和效率。2. 机构强化合并权利创造和注册机构可以在全面开展时减少低效。2为土地管理官员提供能力建设方案，同时投资数字化工具和空间数据基础设施，将提升服务能力。加强土地、气候和灾险管理部门间的协调也非常关键，有助于将气候行动主流化于城市规划。未来方向埃塞俄比亚实现公平、宜居和气候韧性的城市之路需要持续投资和政治承诺。关键优先事项包括批准和实施2024年公告，扩大成功的试点项目如土地信息管理系统（LIMS），并促进跨部门合作。通过包容性规范化流程和灵活的规划标准解决非正规性对于降低气候脆弱性并释放城市经济潜力至关重要。该报告强调了将土地管理与气候行动相结合的紧迫性。通过利用土地权利保障、风险预警土地利用规划和基于自然的解决方案，埃塞俄比亚可以减少温室气体排放，增强城市韧性，并实现其可持续发展目标。埃塞俄比亚的经验教训为其他面临类似气候和发展挑战的快速城镇化国家提供了宝贵的见解。 vi 城市化挑战I – 引言城市气候敏感型城市一体化土地利用管理4“二级城市”一词通常用来描述主要城市层级之下的第二层级或级别。有些国家有多个城市层级或级别。主要城市被定义为“其国