欧洲财政委员会评估2026年欧元区的适当财政立场

欧洲财政委员会 对2026年欧元区财政立场的评估 2025年6月23日 欧洲财政委员会的组成 皮特·哈塞坎普 荷兰经济政策研究中心（cpb）的主任 埃克哈德·简贝 德国曼海姆大学经济学讲席教授 乔治·科皮茨 前国际货币基金组织助理执行董事，匈牙利财政委员会创始主席 贝内迪克塔·马林诺托 意大利乌迪内大学的经济学教授成员，欧洲学院客座教授，约翰霍普金斯大学兼职教授 卢西亚·罗德里格斯·穆尼奥斯 西班牙银行理事会和执行委员会委员 关于欧洲财政委员会的更多信息，请访问以下网站：https://ec.europa.eu/european-fiscal-board 这份报告是在欧洲财政委员会的责任下，并在其秘书处的支持下撰写的。 请引用如下：欧洲财政委员会（2025）对2026年欧元区适宜的财政立场的评估，布鲁塞尔。 对报告的评论应发送至： 欧洲财政委员会秘书处欧洲委员会拉鲁瓦路200办公室BERL2/352B-1049布 鲁塞尔邮箱：efb-secretariat@ec.europa.eu 截止日期：2025年6月16日 本文中表达的观点完全由欧洲财政委员会负责，且不一定反映该委员会或其个别成员所属或为之工作的机构之观点。 目录 关键信息3 1.宏观经济形势和展望4 2.财政政策发展6 3.重新武装欧洲倡议的财政影响9 图表附件13 欧元区的关键指标21 术语表22 关键信息 •欧元区面临一个异常波动的环境，受地缘政治重组驱动，其可能的经济和财政结果通常比以往具有更大的方差。 •尽管国际组织的最新预测显示经济活动将有所下调，但中央情景仍预示着韧性：在欧元区，实际国内生产总值预计将在2026年因家庭实际可支配收入的显著增长而适度回升。目前的预测仅略微考虑了国防开支增加的影响。 在ReArmEurope计划启动之前，新的欧盟财政规则意味着2026年将出现温和但可衡量的紧缩性财政冲击。国家豁免条款的激活引入了潜在的显著积极财政冲击，这叠加在仍然显著的财政支持水平上，该水平由基础预算赤字衡量。 •尽管与国防相关的财政冲动的确切规模仍然不确定，但需要对高政府债务的欧元区国家的公共财政可持续性产生的影响进行仔细考虑。模拟表明，由债务融资的国防开支增加可能导致债务与GDP比率在中等和长期内显著增加，除非采取抵消措施，否则可能会逆转预期的减债进程。 •EFB认为，除国防开支外，2026年应进行财政紧缩，与2025年1月理事会建议的精神一致。根据国家豁免条款下的灵活性应严格限制在增加国防开支上。 •为了增强其公共财政的可信度，采用国家退出条款的成员国应从2026年的预算草案开始，制定稳健的中期战略，为永久性更高国防开支提供融资。这些中期战略应在国家预算的支出和/或收入方面做出相应的调整。 1.宏观经济形势与展望 当前全球经济环境的特点是非典型且不确定性升高。与新冠疫情或能源危机引发的不确定性不同，当前的不确定性主要源于地缘政治格局 的变化，特别是美国潜在的剧烈政策变化，尤其是在贸易和国际联盟领域。虽然新冠疫情和与能源相关的冲击可以通过现有的政策工具和全球协调努力得到缓解，但目前的政策不可预测性带来了独特的风险，通常表现为偏离传统的多边安排（图1.1）。这种全球不稳定的环境可能导致经济结果出现更大的波动，这使得经济预测和政策制定尤其困难。1 尽管进行了下调修订，欧元区经济活动仍保持适度加速的态势。国际组织对2025年的实际国内生产总值增长的预测在0.8%到1.0%之间，对 2026年的预测在1.2%到1.4%之间2上升至20 24年的0.9%。这些预测较2024年底的先前预测下调了近半个百分点，表明前景较弱但仍具韧性。此次下调主要归因于贸易紧张局势可能升级和地缘政治不确定性加剧，预计这将影响商业投资和贸易流量。外部环境的恶化预计将对经济活动产生抑制作用，因为企业在其投资决策中变得更加谨慎，同时全球供应链可能会中断。 图1.1：美国经济政策不确定性指数 索引100=在600内的平均数 1997-2015 500 400 300 2026年，私人消费仍然是经济增长的主要驱动力。委员会估计，2026年私人消费将占实际国 内生产总值预期增长的一半。工资上涨和通货膨胀下降预计将显著增加家庭的实际可支配收入。在相对紧张的劳动力市场和预计的经济活动回升等多重因素的支撑下，预计这会导致消费意愿增加。然而，如果全球范围内实施强有力的保护主义政策，预计将对经济增长产生负面影响。这反映在相对于2024年秋季预测的私人投资和净出口的下调，净出口的下降尤为明显。此外，根据2024年秋季预测，2026年私人家庭的储蓄率下降幅度预计将小于最初预期，在2025年有所上升之后。最后，当前的委员会预测 200 100 0 注意该指数由3个组成部分构成：（i）主要国内报纸中提及经济不确定性和相关术语的次数；（ii）未来10年内联邦税收法典规定即将到期的事项数量；以及（iii）专业预测者经济和预算预测之间的差异。 源经济政策不确定性指数。 1当前困境可视为“卢卡斯批判”的一个例证，因为观察到的多维度体制变化可能导致关键行为和技术参数出现不规则，从而显著削弱宏观财政预测的可靠性。 2查看2024年秋季和2025年春季佣金预测,2024 年12月，2025年3月和6月的经合组织预测(OECD经济展望),和一月和四月和2025年国际货币基金组织的预测（世界经济展望). 仅轻微包括了更高国防开支的影响。 跨国经济增长差距缩小，而结构性问题日益凸显。✲据委员会2025年春季预测，2026年欧 元区国家实际国内生产总值增长率最高值与最低值之差将创历史新低（图1.2）。尽管各国政府和欧盟为多元化天然气供应、增加储备和投资可再生能源所做的努力有助于缓解上次能源冲击的负面影响，支持地区更均衡的复苏，但跨国的结构性差异正日益显现。作为欧元区最大经济体的德国，正在应对地缘经济和政治转变带来的影响，这些影响对与其他德国制造业部门高度融合的其他成员国会产生波及。 近期高点。✲据最新预测，预计2025年经济增长将略低于其潜在增长率，欧元区的实时产出缺口估算值接近于零。然而，各行业之间存在显著差异。✲据最新Eurostat数据，制造业的产能利用率自2021年第三季度以来呈下降趋势，表明汽车行业等特定行业面临明显困难。然而 ，最近一个季度（2025年第二季度）观察到轻微复苏。相比之下，服务业显示出强劲的积极趋势，最近的指标证明了这一点3(附件中的图1.17)，数值超过了疫情前的水平。 图1.3：欧元区失业率 劳动力百分比13 预测 12 11 10 图1.2：欧元区实际GDP增长差异 9 30 25 20 15 10 5 0 -5 -10 同比百分比变化 8 7 6 5 NAWRU失业 -15 -20 来源：欧洲委员会。 增长率范围 欧元区：实际国内生产总值增长率 注意:NAWRU指的是非加速通货膨胀的失业率。 源欧盟委员会。 预计通胀将低于欧洲中央银行的通胀目标，但上行风险依然存在。多种因素预计将在短期内推动欧元区通胀环境下降。这些因素包括更强 的欧元，它可能会抑制进口价格，以及下降的能源价格，这将减少总体通胀压力。此外，美国关税会对欧元区产生通货紧缩的影响，因为贸易再平衡最终会导致该地区商品供应增加。 ✲据历史标准，劳动力市场预计将保持紧张。欧 元区失业率预计将进一步下降，从2024年的6.4 %下降到2025年的6.3%，以及2026年的6.1% ，创历史最低水平（图1.3）。与此同时，空缺率正在下降 3商业经济服务业（不包括贸易、金融和保险活动 ），✲据NACE2分类。 然而，通胀预期仍可能面临上行风险，特别是如果欧盟对美国关税做出反制措施或因国防开支增加而实施对冲措施，这可能刺激需求，进而导致在劳动力市场紧缩的背景下价格涨幅加大。此外，脱全球化（例如通过供应链近岸化或友岸化）的影响也可能在中期内引发通胀压力。 自2024年6月起，货币宽松政策一直在进行中 。自2023年9月达到峰值以来，欧洲央行已实施了一系列降息措施，过去一年共计进行了八 次降息，首次降息发生在2024年6月。此次货币政策宽松是由通胀压力的缓解和经济活动的放缓所引导。政策利率，目前由存款准备金率定义，在2025年6月最近的降息后已降至2.0% ，自宽松周期开始以来总共下降了2个百分点。在政策利率逐步降低的同时，欧洲央行通过减少过去冲击累积的资产存量，继续实施了量化紧缩。 场景。在现阶段，对增长风险的评估似乎偏向不利。 2.财政政策发展 总体财政支持在实践中基本保持不变，处于相对较高的水平。与相关文献一致4，efb将相机抉择的财政立场定义为给定年份的结构性pri mbal，它近似于政府提供的财政支持水平，在自动稳定器之上。财政立场的年度变化是财政脉冲。财政脉冲也可以从支出基准（参见词汇表）中得出。立场和脉冲之间的区别在当前阶段尤为重要，因为考虑到劳动力市场紧张和欧盟资助支出（特别是✲据复苏与韧性设施（rrf ）分配的补助金）提供的额外财政支持，欧元区的财政支持总体水平，即财政立场，仍然很高。 2026年经济增长的风险似乎倾向于向下。首先 ，保护主义措施的潜在上升趋势会加剧全球贸易的混乱，抑制全球经济增长，并制造风险极高波动性的风险。此外，乌克兰和中东的持续冲突继续对全球稳定和欧洲能源安全构成重大威胁。相比之下，可能的新一轮贸易协定或区域内贸易关系的加强，以及欧洲和中东冲突的和平解决，将推动经济活动超越中心 2025年及以后的国家级财政政策已由改革后的欧盟财政框架指导。2024年6月21日，委员会向政府赤字超过国内生产总值3%或公共债务超 过国内生产总值60%的成员国提供了参考轨迹 ，即基于债务可持续性分析（参见术语表）的财政指导方针，启动了新经济治理框架的第一个监督周期。5新框架的一个关键要素是从关注个别年份结构性预算平衡的系统转向基于长达7年的多年度支出路径。存在财政失衡的国家被要求遵循一个预定的多年度支出路径，该路径旨在使政府债务与GDP之比走上一个合理的下降轨道。这种做法旨在加强自动稳定器的作用，使其能更有效地运行。 4✲据文献，EFB将财政立场和冲击进行区分（参见赫尔勒等(1986)）。有关更详细的讨论，请参 阅EFB的2021年报告（框1）关于2022年欧元区财政立场评估. 5委员会先前指导意见最终与国家计划一同发布。2024年秋季，22个成员国提交了他们的计划，而另外4个则在2025年春季提交。在完成这份报告时，只有德国的计划尚未提交。 有可能消除为短期稳定目的而进行的自主性财政干预。在严重冲击的情况下，特定国家和欧元区范围内的退出条款提供了必要的灵活性。 国防开支是一项新的政策优先事项。在最近的地缘政治变化背景下，加强欧洲的国防能力已提升至欧盟政策议程的首位。《重武装欧洲》倡议邀请成员国激活稳定与增长公约（SGP）的国家豁免条款，为期四年，✲据委员会的说法，这可能导致四年内的总体额外国防开支增加高达6500亿欧元。与2021年相比，国家豁免 条款下的额外灵活性已被限制在GDP的1.5%。6此 外，ReArmEurope计划涉及一项新的1500亿欧元贷款工具，名为欧洲安全行动（SAFE），以支持联合采购计划，资金将在资本市场上共同筹集，并✲据需求分配给有兴趣的成员国。 标题和欧元区的结构性预算赤字分别在GDP的3 ¼%和3%左右（图2.1）。8委员会的预测显示，2026年将出现0.1%的GDP略为扩张性财政刺激，在此之前，今年秋季将提交2026年的年度预算计划（图2.2）。9同期，预计债务与GDP之比将增至2026年占GDP的91%，从2024年的88.9%（附件中的图2.9）。 结构原始平衡GDP的百分比 图2.1：欧元区总体财政立场 1.5 0.5 -0.5 预测 -1.5 -2.5 2015 2016 2017 2018 2019 2020 2021 2022 2023 20