人工智能扩散框架

1.摘要美国商务部工业和安全局（BIS）通过一项临时最终规则，即本《人工智能扩散框架》，修订了《出口管理条例》（EAR）中有关先进计算集成电路（IC）的管制措施，并增加了一项针对某些先进的封闭式权重两用人工智能（AI）模型的人工智能模型权重管制措施。工业和安全局认为，为了保护美国国家安全和外交政策利益，扩大这些管制措施是必要的。与此同时，工业和安全局还引入了新的许可例外条款，并更新数据中心验证最终用户授权，以促进向不引起国家安全或外交政策问题的目的地的最终用户出口、再出口和转让（在国内）先进计算（集成电路）。这些变化将共同为人工智能和先进计算集成电路的负责任扩散和使用培育安全的生态系统。2.背景工业和安全局正在修订《出口管理条例》，扩大对ECCN（出口管控分类编号）3A090.a和4A090.a下受控的先进计算集成电路以及相应的.z物项的现有管制，并对新设立的ECCN 4E091下受控的某些先进封闭式权重两用人工智能模型的模型权重实施新的管制措施。美国政府广泛考虑了先进的军民两用人工智能模型对美国国家安全和外交政策利益的影响，下文将详细介绍这些 - 2 - 变化的背景。《2018年出口管制改革法案》（ECRA）（《美国法典》第15编第4801条等）强调，国家安全“要求美国保持其在科学、技术、工程和制造领域的领先地位，包括对创新至关重要的基础技术”。该法案还要求工业和安全局的规则“透明、可预测、及时”，并根据不断变化的情况“灵活调整”。a.先进人工智能模型的风险和优势美国政府的专家们已经确定，随着这些模型能力的不断提高，它们将使恶意行为者能够从事对美国国家安全和外交政策目标构成深远风险的活动。正如美国国家情报总监办公室所评估的那样，人工智能模型有可能实现先进的军事和情报应用；降低非专家开发大规模杀伤性武器（WMD）的准入门槛；支持强大的进攻性网络行动；以及协助侵犯人权行为，如通过大规模监控。详见2024年2月5日国家情报总监办公室的《美国情报界年度威胁评估》。例如，根据描述化学合成物或生物序列的功能和机理的数据训练的两用人工智能模型，可以通过提供协议和故障排除信息，使非专业人员能够以低成本设计和生产此类武器，从而降低开发化学或生物武器的障碍。同样，国土安全部已确定，人工智能的进步可能会降低国家和非国家行为者开发大规模杀伤性武器的准入门槛，从而增强恶意行为者实施威胁美国国家安全的 - 3 - - 4 -攻击的能力。详见2024年4月26日国土安全部关于降低人工智能与化学、生物、放射及核威胁交叉点的风险的报告。与此同时，美国政府的专家们已经确定，经验证实体在安全条件运行军民两用人工智能模型将有可能在美国和全球创造巨大的经济和社会效益。正如工业和安全局在之前的规则中解释的那样，军民两用人工智能模型有可能增加人们获得医疗保健、教育和食品的机会，并有助于应对气候变化等复杂问题。b.人工智能扩散政策审查认识到先进人工智能模型的益处和风险，美国商务部与美国政府各部门的合作伙伴开展了广泛而持续的政策进程，以考虑对先进人工智能技术向全球实体和目的地的扩散进行战略性、专门和有效管制。2022年10月，美国工业和安全局对某些目的地实施了第一套管制措施，目的是通过限制其获得先进计算集成电路和某些用于制造先进计算集成电路和其他先进节点集成电路的半导体制造设备（SME），防止某些外国军事和情报部门获得自主开发先进武器建模和先进人工智能能力的能力。工业和安全局认定，这些外国军事和情报部门将利用先进的人工智能来提高其军事决策、规划和后勤的速度和准确性，以及其自主军事系统，如用于认知电子战、雷达、信号情报和干扰的系统。工业和安全局还认定，这些军事和情报部门将无视人权，通过使用先进的人 - 5 -工智能监控工具高效处理海量数据来监控、跟踪和监视公民，以及开展其他行动。因此，工业和安全局既管制了先进的计算集成电路，也管制了制造受控集成电路的半导体制造设备。从那时起，工业和安全局不断评估和更新工业和安全局的管制措施，以确保它们尽可能有针对性和有效地保护美国的国家安全和外交政策。2023年，工业和安全局更新了其先进计算管制的技术参数，并扩大了这些管制所适用的目的地范围，以涵盖2022年管制未涵盖的有关国家。工业和安全局还对代表总部设在国家组D:5或澳门的实体进行的先进计算集成电路活动和某些半导体最终用途实施全球许可要求。2024年，工业和安全局对人工智能和半导体制造设备管制的范围进行了界定，并认识到促进负责任地推广先进人工智能技术的重要性，扩大了验证最终用户（VEU）授权的范围，使数据中心能够获得验证最终用户授权。该授权允许受许可要求限制的地点的实体在安全条件下通过简化流程接收受管制物项。工业和安全局在这一领域的工作符合美国支持全球发展的外交政策。在过去的一年中，工业和安全局与来自美国政府各部门的国家安全和外交政策专家——包括国防部、能源部、国务院以及情报界的机构间出口管制合作伙伴——共同研究对先进人工智能技术的额外管制是否以及如何促进美国的国家安全和外交政策。 - 6 -如下文所述，他们首先研究了如果允许最先进的人工智能模型或开发这些模型所需的物项通过目的地扩散到世界各地将产生的风险和益处。同时，他们还与技术专家合作，了解管制这些物项扩散的最有效手段，以应对风险。该规则详细说明了多部分管制结构，旨在降低相关国家（国家组D:5和澳门）获得最先进人工智能模型的风险，并使经过验证的实体能够获得这些模型的好处，同时保护国家安全。i.人工智能扩散对国家安全和外交政策的影响先进人工智能模型在全世界的扩散将从三个根本方面影响美国的国家安全和外交政策利益。首先，向美国以外的任何目的地出口先进的人工智能模型或生产这些模型的手段，都会增加盗窃或转移到相关国家和最终用户的风险。虽然不同目的地和最终用户的风险程度不同，但即使最终用户是经过验证的实体，目的地是拥有健全出口管制制度的美国盟国，也存在风险。其次，除非美国以外的经验证实体本身能够获得大量先进计算集成电路或先进人工智能模型，否则先进人工智能模型的经济和社会效益将无法充分实现。这些实体可能会发现仅靠美国公司无法发现的有益应用，它们可能会增加先进人工智能模型惠及全世界人民的可能性。 - 7 -第三，美国的国家安全要求美国保持在全球人工智能行业的技术领先地位。工业和安全局认为，为了保持美国在人工智能领域的领先地位，美国的先进人工智能模型开发商可能需要在美国境外建立大型先进计算集成电路集群。他们可能还需要在国外的设施中存储其模型，以确保能够向经过验证的外国客户提供高质量的服务。ii.负责任地控制人工智能扩散的手段人工智能模型是由一系列数学运算组成的软件程序。当用户向程序输入数据时，程序会对输入数据执行这些运算，从而产生输出——信息、分析或媒体。这些运算的设计及其排列（称为模型结构）决定了模型输出的性质和质量。训练当今最先进的人工智能模型，包括大型语言模型（LLM），需要能够处理大量数据和包含大量参数的模型的大型先进计算集成电路集群。人工智能模型的进步部分源于用于开发最大型人工智能模型的计算能力和训练数据的大幅增加。人工智能模型的结构和这些行业趋势表明，出口管制可以通过以下方式有效规范先进人工智能模型的全球扩散：（1）扩大对先进计算集成电路出口、再出口和转让（国内）的现有管制，这些集成电路是构建用于训练先进人工智能模型的大型集群所必需的；（2）对最先进人工智能模型的模型权重的出口、再出口和转让（国内）实施 新的管制。iii.先进人工智能技术扩散框架该规则详细说明了控制先进人工智能模型扩散的专门战略方法。在高层次上，该战略旨在确保美国最先进的人工智能模型的模型权重仅在严格的安全条件下存储在美国境外，并且确保训练这些模型所需的大型先进集成电路集群建在转移或滥用风险相对较低的目的地。本规则规定，向任何目的地的任何最终用户出口、再出口或转让（国内）先进计算集成电路或最先进人工智能模型的模型权重，必须获得许可。美国政府将根据目的地的敏感性、人工智能模型的计算能力或性能数量以及接收方同意的安全要求，对此类出口、再出口和（国内）转让申请进行审查。这一全球许可要求对于确保这些物项不被转移到令人担忧的目的地或最终用户至关重要。为了减轻转移或滥用风险相对较低的目的地和最终用户的负担，并促进经济上有益的活动，工业和安全局增加了其全球许可要求的灵活性。工业和安全局正在通过以下方式实施这项战略：（1）在新的出口管制分类编号（ECCN）4E091下增加一项新的人工智能模型权重管制措施；（2）修订ECCN 3A090.a、4A090.a和相应.z项的许可要求 - 8 - 和审查政策；（3）扩大经授权的先进计算（ACA）许可例外的国家范围；（4）增加适用于先进计算集成电路、人工智能模型权重和相关物项的新人工智能授权（AIA）、先进计算制造（ACM）和低运算性能（LPP）许可例外；（5）增加与人工智能模型权重相关的新红旗警示；（6）将数据中心验证最终用户授权分为通用和国家验证最终用户授权；以及（7）更新需通知先进计算（NAC）许可例外通知程序。3.修订先进计算集成电路管制措施如上所述，大型先进计算集成电路集群对开发先进人工智能模型至关重要。因此，工业和安全局可以通过实施管制，只允许向特定目的地和最终用户出口、再出口和转让（在国内）大量先进计算集成电路，从而降低恶意国家和非国家行为者获取先进人工智能模型的风险。与此同时，工业和安全局可以确保符合严格安全标准的目的地和最终用户能够获得大量先进计算集成电路。对建造大型先进计算集成电路集群的管制是工业和安全局以往管制措施的合理延伸——以往管制措施的重点是允许少量的先进集成电路和相关半导体制造设备出口或再出口到某些目的 - 9 - - 10 -地——这样会对美国国家安全和外交政策造成风险。之前的这些管制措施是基于工业和安全局的判断，即这些目的地的军事和情报部门可能会利用哪怕只是少量的先进计算集成电路来提高其军事能力——这有悖于美国的国家安全和外交政策利益。2022年10月，工业和安全局发布了一项临时最终规则（87 FR62186），在两个方面对《出口管理条例》进行了重要修改。首先，该规则对某些先进计算集成电路、包含此类集成电路的计算机商品、某些半导体制造设备以及生产此类和其他先进集成电路所需的零部件实施了额外的出口管制。工业和安全局解释说，这些管制旨在限制中华人民共和国从事对美国国家安全和外交政策构成重大威胁的活动的能力。此后，在2023年10月，工业和安全局扩大了先进计算管制的范围，以涵盖其他相关目的地（国家组D:1、D:4和D:5）。同样，工业和安全局对总部设在澳门或最终母公司设在澳门的实体或国家组D:5中的目的地的某些先进计算集成电路以及特定半导体制造和超级计算最终用途实施全球许可要求。由于人工智能技术变化迅速，工业和安全局一直在密切研究这些发展，并相应地更新其规则，以确保这些规则尽可能保持针对性和有效性。工业和安全局还修改了其管制措施，以促进向某些同意在安全生态系统中使用这些物项的最终用户出口先进计算集成电路 - 11 -和相关物项。2024年10月，工业和安全局扩大了第748.15节中的验证最终用户（VEU）授权，将验证最终用户授权扩大到数据中心（89 FR 80080，2024年10月2日）。工业和安全局解释说，数据中心对全球人工智能发展至关重要，美国致力于以尽量减少对美国国家安全的风险的方式促进国际人工智能发展。因此，工业和安全局扩大了验证最终用户授权，以促进向目的地（D:5国家除外）预先批准的验证最终用户出口或再出口数据中心所需的物项，但前提是这些目的地需要获得ECCN分类为3A090.a、4A090.a和.z的第3、4和5类物项的许可。自2024年12月2日起，工业和安全局扩大了对先进计算集成电路以及生产此类集成电路所需的半导体制造设备、软件和技术的管制，这些集成电路可实现涉及国家安全的人工智能应用。具体来说，工业和安全局对某些高带宽内存（HBM）商品实施了新的管制措施。工业和