千淘万漉虽辛苦，吹尽狂沙始到金 ——潍坊市债务化解观察与展望

www.lhratings.com研究报告一、引言潍坊市是山东省重要的工业城市和制造业核心基地，经济财政实力位居省内上游。山东省新旧动能转换给潍坊市经济转型带来机遇，同时也带来严峻挑战，叠加潍坊市大规模的基础设施及城镇化建设的持续推进，潍坊市地方债务1债务自2018年起迅速攀升，部分区域流动性压力较大。本文通过对潍坊市地方债务特征分析，结合区域财政资源、金融资源、国企资源等化债资源，围绕潍坊市“一揽子化债方案”下的具体化债措施和化债表现重点展开。二、债务特征为满足新旧动能转换、基础设施及城镇化建设等资金需求，潍坊市地方债务规模快速增长，以城投企业债务为主，区域债务负担较重。城投企业债务主要集中于区县及功能区，其中寿光市、滨海经开区、寒亭区、诸城市和高密市债务压力较为突出；城投企业债务短期化趋势明显，非标融资规模较大，整体债务结构有待优化，2023－2024年城投债兑付较为集中，负面舆情持续存在。2018年1月，国务院正式批复《山东新旧动能转换综合试验区建设总体方案》，潍坊市围绕培育“四新经济”，按照山东省规划重点打造国家农业开放发展综合试验区、虚拟现实产业基地和国际动力城，将潍坊高新技术产业开发区（以下简称“潍坊高新区”）、潍坊滨海经济技术开发区（以下简称“滨海经开区”）和潍坊综合保税区（以下简称“潍坊综保区”）作为新旧动能转换的主战场，将12个省级经济技术开发区作为重要战场，打造若干具有核心竞争力的区域经济增长点。在新旧动能转换的同时，潍坊市政府加大高铁、市政道路等基础设施建设投入，凭借较好的工业基础重点发展产业园区经济，并持续推进城镇化建设、乡村振兴等。为了满足相关资金需求，潍坊市地方债务规模自2018年起迅速攀升，呈现出如下特征：（1）地方债务规模快速增长，以城投企业债务为主，整体债务负担较重2018－2023年，潍坊市地方债务规模持续增长，以城投企业债务2以来城投企业债务占比均超过60%。其中，2019年和2020年城投企业债务增速均超过40%，明显高于同期山东省社融增速水平。截至2023年底，潍坊市地方政府债务余额2359.33亿元，城投企业债务规模超过3400亿元，地方债务余额（从大到小）1地方债务包含地方政府及城投企业债务，全文同2指发债城投企业的全部债务，以资产负债表中“短期借款+交易性金融负债+一年内到期的非流动负债+应付票据+长期借款+应付债券+租赁负债”进行测算。 2规模尤其是城投企业为主，2019年 www.lhratings.com研究报告3在山东省辖16个地级市中排第3位，宽口径债务率3超过400%，区域债务负担较重。资料来源：联合资信根据公开资料整理资料来源：联合资信根据公开资料整理图1潍坊市政府债务及城投企业债务情况图2山东省各地级市2023年底债务情况（2）潍坊市城投企业债务主要集中于区县及功能区，寿光市、滨海经开区、寒亭区、诸城市和高密市债务压力较为突出潍坊市城投企业债务主要集中于区县及功能区，2018年以来，各区县及功能区的城投企业债务占全域城投企业债务的比重逐年上升，2023年底占比超过80%。其中，寿光市、寒亭区、滨海经开区、高密市和潍坊高新区的城投企业债务规模较大，2023年底以上区域城投企业债务占潍坊市全域城投企业债务的比例合计近55%。从下辖各区域债务率情况来看，除潍坊高新区和潍坊综保区外，其他区域的政府债务率均超过100%。考虑城投企业债务后，潍坊市下辖各区域债务情况分化明显，寿光市、滨海经开区、寒亭区、诸城市和高密市的地方债务规模排名前五，宽口径政府债务率亦居于高位。资料来源：联合资信根据公开资料整理资料来源：联合资信根据公开资料整理3宽口径债务率=（地方政府债务余额+城投企业债务余额）/地方综合财力*100% www.lhratings.com研究报告4图3 2023年底潍坊市城投企业债务区域分布情况4图4 2023年底潍坊市下辖区域债务情况（3）城投企业债务短期化明显，非标融资规模较大，债务结构有待优化从债务期限结构来看，截至2023年底，潍坊市存续46家发债城投企业中，超过一半的城投企业短期债务占比超过40%，近六成的城投企业现金短期债务比不足0.30倍，城投企业短期偿付压力较大。其中，市本级城投企业短期债务占比超55%，滨海经开区、潍城区、奎文区、寿光市和临朐县城投企业短期债务占比均超过40%，城投企业债务短期化趋势明显。融资结构方面，潍坊市城投企业债务中，债券融资约占32%，非标融资5约占11%，其余主要为银行贷款。其中，潍坊市本级、滨海经开区、潍坊高新区和青州市债券融资占比较高。此外，截至2023年底，潍坊市发债城投企业的非标债务规模超过300亿元，主要集中于市本级、寿光市和滨海经开区。其中，市本级非标债务以信托、银行系融资租赁和保债计划为主，成本和风险相对可控；寿光市非标债务中，信托、融资租赁占比较大，但也有一定规模的定融，部分非标融资成本较高；滨海经开区城投企业非标融资问题较为突出，非标融资占全部债务的比重近25%，且定融规模较大，占非标债务的比重超过40%。资料来源：企业预警通及联合资信根据公开资料整理资料来源：企业预警通及联合资信根据公开资料整理图5 2023年底潍坊市城投企业债务结构情况图6 2023年底潍坊市城投企业非标债务分布情况（4）近两年城投债兑付较为集中近年来，潍坊市城投债发行集中在市本级、寿光市、滨海经开区、潍坊高新区、寒亭区等。从历史兑付情况来看，潍坊市全域城投债兑付规模逐年递增，2023年的兑付压力陡增，并于2024年达到历史兑付高峰。其中，市本级2024年兑付压力显著，兑付金额超全域的一半以上；滨海经开区和寒亭区兑付压力集中在2023年；寿光市和潍坊高新区2023和2024年的兑付压力亦较大。4截至2023年底，潍坊峡山生态经济开发区（以下简称“潍坊峡山区”）、潍坊综保区及昌邑市无存续城投债，故未在图中列示，全文同5因未获取到部分城投企业负债科目明细，本文统计的非标融资规模可能少于实际规模 www.lhratings.com研究报告资料来源：联合资信根据公开资料整理图7潍坊市及下辖区域城投债历史兑付情况（5）负面舆情仍然存在潍坊市城投企业非标逾期舆情于2021年开始出现以来，于2023年上半年达到高峰，2023年下半年开始随着地方政府债务管控力度的加强及一揽子化债方案的实施，潍坊市非标逾期舆情有所减少，但仍在持续出现，且涉及下辖区域较多。其中，滨海经开区和青州区非标逾期舆情较多，以定融和信托产品逾期舆情为主。此外，潍坊市票据逾期舆情频发，2024年票据逾期发生次数较2023年不减反增。资料来源：企业预警通，联合资信整理 5资料来源：企业预警通，联合资信整理 www.lhratings.com研究报告资料来源：企业预警通，联合资信整理图10潍坊市非标逾期产品类型三、化债资源潍坊市财政实力较强，但对政府性基金收入依赖度较高，随着土地出让收入的下滑，政府性基金收入对债务利息的保障程度有所下降，处于山东省下游水平。2024年，地方政府举债空间明显增大，为地方利用特殊再融资债券化解债务提供了良好的基础。潍坊市金融资源相比于较大规模的城投企业债务，保障程度仍显不足。潍坊市上市公司资源较为丰富，但政府部门持有的上市公司资源较少，对化债作用有限。我们从财政资源、金融资源、国企资源等方面对潍坊市化债资源进行考察。从地方政府财政实力和举债空间来考量财政资源，通过地方金融机构资产总额、存贷款余额及其对城投企业债务的覆盖倍数等指标来评估金融资源，并结合地方政府部门持有的上市公司资源来考察地方国企资源。（1）财政资源近年来，潍坊市地方综合财力规模有所波动，2023年综合财力在山东省各地市中排名第3位，主要由一般公共预算收入和政府性基金收入构成。其中，2023年，潍坊市一般公共预算收入608.32亿元，在山东省各地市中排名第4位，在全国地级市中排名第30位；财政自给率为68.40%，财政自给能力较强；政府性基金收入490.91亿元，在山东省各地市中排名第3位，在全国地级市中排名第29位。政府性基金收入作为地方政府化债的重要资金来源，对潍坊市综合财力的贡献较大，2021年潍坊市政府性基金收入占综合财力的比重接近50%，2022年以来受房地产行业景气度影响，土地市场低迷，潍坊市政府性基金收入持续下滑，2023年降幅（31%）高于山东省平均水平（21.89%），占综合财力的比重下降至约35%。以政府性基金收入对债务利息的覆盖程度来衡量财政资源对化债的保障程度，潍坊市财政资 6 www.lhratings.com研究报告7源对政府及城投企业债务利息的保障倍数处于山东省下游水平，财政资源对利息支出的保障程度偏弱。资料来源：联合资信根据公开资料整理资料来源：联合资信根据公开资料整理图12山东省各地市2023年综合财力构成情况图13潍坊市综合财力构成及变化情况资料来源：联合资信根据公开资料整理资料来源：联合资信根据公开资料整理图14潍坊市政府性基金收入变化情况图15山东省各地市2023年政府性基金收入对债务利息覆盖倍数特殊再融资债券纳入限额管理，债务空间会影响特殊再融资债券发行额度，进而影响债务化解进程。2024年之前，潍坊市政府债务空间6处于低位，2023年底不足5亿元。2024年底，随着增量化债政策的出台，潍坊市政府债务空间大幅增至439.62亿元，占山东省政府债务空间的15.11%，较大的债务空间为地方利用特殊再融资债券化解债务提供了良好的基础。6即地方政府债务限额-地方政府债务余额 www.lhratings.com研究报告（2）金融资源潍坊市金融机构存贷款余额在全国地级市中均排在前50位，在山东省排名第3位，与其GDP在全国及山东省内排名相差不大，整体金融资源尚可。2019－2022年，潍坊市金融机构存贷款余额均保持10%以上的增速，2023年以来，潍坊市金融机构贷款余额增速有所放缓。2023年底，潍坊市存贷比为80.69%，低于全国83.56%的平均水平，在GDP排名前50大城市中处于较低水平，或与近年来潍坊市舆情频现、信用环境收缩有一定关联，未来潍坊市金融资源对地方债务化解仍存在一定助力空间。资料来源：联合资信根据公开资料整理 8 www.lhratings.com研究报告9潍坊市金融机构包括1家城商行、9家农商行、11家村镇银行、1家农信社、1家农村资金互助社。作为地方国资控股的商业银行，地方金融机构为潍坊市城市发展提供了较大支持，并通过提供信贷支持、债务展期降息等方式帮助化解区域城投企业债务风险。此外，2023年山东省解除本省农商行不得购买省内城投债的限制，农商行可以通过购买城投债参与地方化债，对潍坊市内城投债发行及接续形成一定助力。从山东省内来看，潍坊市金融机构存款余额排名第3位，而其对城投企业债务的覆盖倍数则位于省内较低水平。注：未获取到枣庄市、聊城市和滨州市金融机构数据资料来源：联合资信根据公开资料整理图19山东省各地级市金融机构总资产及存款余额对城投企业债务的保障情况 www.lhratings.com研究报告（3）地方国企资源由于上市公司股权资源通常较为优质，且流动性较强，金融机构接受程度较高，地方政府或城投企业通过转让或质押上市公司股权或其他优质资产，能够融资获现用于化解地方债务，如贵州省“茅台化债”、云南省“白药化债”等。潍坊市拥有上市公司34家，总市值达3696.92亿元，上市公司总市值在全国各地级市中排名第41位，上市公司主要分布于化工、机械、硬件设备、食品饮料、造纸与包装、汽车与零配件等传统优势行业。以地方政府部门持有上市公司市值来估计地方政府可用于化债的股权资产规模，潍坊市政府部门持有12家上市公司的股份，所持股份市值合计110.45亿元，对2024年6月底潍坊市城投企业债务的覆盖程度较低，对化债作用有限。资料来源：联合资信根据公开资料整理四、化债措施在山东省“三债统管”模式下，潍坊市政府逐步加强债务管控，积极修复区域信用环境。依靠政策及金融资源支持，潍坊市通过推动金融机构对债务展期、降息及置换，