强化版“财政整合计划”如何进一步提振香港增长动能——香港特区政府《2025-26年度政府财政预算案》解读（下篇）

欢迎扫码关注工银亚洲研究 中国工商银行（亚洲）东南亚研究中心 李卢霞侯鑫彧曹凤文 �靖斐林孟贤文晨宇 研究报告 强化版“财政整合计划”如何进一步提振香港增长动能 ——香港特区政府《2025-26年度政府财政预算案》解读（下篇） 阅读摘要 2月26日，香港特区政府公布《2025/26年度政府财政预算案》（以下简称《2025年预算案》）。为加快推动经济多元转型、统筹跨期财政平衡，香港特区政府提出“强化版财政整合计划”，以严控政府开支特别是经营开支为主、开源为辅，力求经营项目大致平衡并实现盈余；同时，提出适度增加发债额度支持非经营支出，着眼于巩固传统优势产业竞争力、加快北部都会区建设和培育新质生产力（《2025年预算案》政策解读部分详见上篇《香港如何育新固优、打造“三中心、一高地”？》）。 该计划的推出立足于香港经济增长转型的进程。一方面，疫后香港经济从恢复走向增长，宏观政策目标也从“纾困”“促发展”转变为“促发展与收支平衡兼顾”。另一方面，香港财政状况良好，政策空间充足，财政收支结构优化仍有空间。 在具体措施上，经营项目方面量入为出、节支增收。支出端，严控经营开支增长，包括全体公务员冻薪、削减公务员编制、加大“资源效率优化计划”力度、减少部分教育资助拨款和非必要福利支出等；同时继续强化民生保障，教育、社会福利、卫生等民生开支在财政预算中持续增长。收入端，依据“用者自付”原则，调增飞机乘客离境税、人才/投资申请签证费等部分税费征收水平，实施全球最低税方案等，预计上述措施落地，每年可增加财政收入约 202.2亿港元。 非经营项目方面创新增收、投资未来。支出端，保持基建投资高增长，本年度预算中非经营支出增至1,980.59亿港元，同比增长约28%，其中基础设施建设开支大幅增长；同时全面管控工程成本，如实行集中采购、优化区域供冷系统、引入PPP模式等。收入端，降低对土地收入的依赖，回拨部分基金暂未动用资金，适度增加政府发债规模，预计2025-2030年间年均发行1,500 亿至1,950亿港元债券用于重大基建项目融资。 展望未来，“强化版财政整合计划”有望推动经营账目在2026/27年度恢复盈余，通过发债融资对冲土地相关收入下滑，为投资未来提供稳定的资金支持。根据《2025年预算案》，香港经济预计在2025年增长2-3%，未来几年伴随积极财政投资带动、增长提振效应逐步显现，GDP增速中枢有望稳中趋升。 注：本报告的预测及建议只作为一般的市场评论，仅供参考，不构成任何投资建议。 本报告版权归中国工商银行（亚洲）东南亚研究中心所有，并保留一切法律权利。任何机构或个人未经授权，不得以任何形式修改、复制、刊登、引用或向其他人分发。 强化版“财政整合计划”如何进一步提振香港增长动能 ——香港特区政府《2025-26年度政府财政预算案》解读（下篇） 一、背景：为何推出“财政整合计划”？ （一）疫后经济从恢复走向增长，宏观政策目标与时俱进从“纾困”、“促发展”走向“促发展与收支平衡兼顾”联系汇率制度下，积极财政政策是香港特区政府宏观调 控的主要政策工具，近年政府在巩固国际金融中心地位的同时，着力于以北部都会区建设为抓手、加快经济多元多极转型步伐，以缓解产业结构单一等深层次问题、与时俱进提升综合竞争实力。2020年疫情爆发加大增长挑战，2020-2022年香港GDP同比增速分别为-6.1%、6.4%、-3.5%，期间香港特区政府实施大规模逆周期“疏困”措施。2023年“通关”以来，财政政策加大“促转型发展”支持力度，国际金融中心、创科中心、文创和旅游业发展等领域财政支出和税收优惠支持政策接连落地，2023-2024年香港GDP同比增速提升至3.2%、2.5%，2024年（2.97万亿港元，不变价）香港经 济总量已恢复至2018年水平（2.98万亿），2025年是香港 经济从恢复走向增长的元年。 国际金融中心建设、新质生产力培育时不我待、激烈竞争的形势，客观上要求香港特区政府持续提供积极财政政策支持。但高息环境、产业转型背景下，香港特区政府土地收 入明显减少，财政负担阶段性上升，2019-2024年间除2021/22年度录得294亿港元盈余外，其余5个财政年度均出现赤字，其中2024/25年度预估实际赤字为872亿港元（含政府发债计入的政府收入），大幅高于该财年481亿港元的 预算赤字水平，近年累计财政赤字超5,000亿港元1，2025 年3月底财政储备由2019年1月末历史高点1.21万亿港元 降至6,474亿港元。为统筹考虑积极财政助力经济转型、确保公共财政的跨周期韧性，香港特区政府在2024/25年度开始实施财政整合策略，2025/26年度进一步提出“强化版财政整合计划”。 （二）积极财政政策空间仍充足，仍需创新收支思路 香港财政状况仍良好，财政政策空间充足。一是香港政府支出占GDP的比重适中。根据《2025年预算案》，2025/26 年度，香港特区政府整体开支继续上升约8.9%至8,223亿港元、占名义GDP的比重为24.4%，这一比例与美国（23.95%）接近，低于日本（41.17%）、英国（41.72%）等发达经济体2。 二是香港财政储备水平保持稳健。根据《2025年预算案》， 2025年3月底6,474亿港元财政储备结余相当于GDP的 20.4%，约10个月左右的政府开支。三是香港特区政府债务水平仍较低。根据《2025年预算案》，考虑未来5年每年发行1,500-1,950亿元债券情形，香港特区政府债务水平占GDP 比例保持在12-16.5%之间，远低于大部分发达经济体。 1近年香港综合盈余/赤字情况：2019/20财年-106亿港元，2020/21财年-2,325亿港元，2021/22财年293亿港元，2022/23财年-1,223亿港元，2023/24财年-1,002亿港元，2024/25财年修订预算-872亿港元。 2美国、日本、英国政府支出占比数据为2023年数据。 财政收支结构优化存在可期空间。总体上，香港经济从复苏转向增长，为开源节流、优化财政收支结构提供了有利 空间。收入端，未来逐步降低对土地相关收入、印花税依赖， 其受市场周期影响、波动较大，发债可为稳定政府收入、支持基础建设提供稳定资金支持（见图表3-4）。另外，在保持 香港简单低税制竞争优势基础上，可按照“用者自负”和“能者多付”的原则适当增加政府服务费用收入。支出端，严控 经营开支增长，通过政府公务人员冻薪，检视并善用教育、医疗、社会福利等领域资源支出等举措，支持政府经营账目在2年内恢复盈余；非经营支出方面则继续投资未来，根据 《2025年预算案》，非经营开支占政府开支的比重为24.1% （非经营收入仅占政府收入5.8%），主要是基础工程、创新及科技基金的支出规模较大，通过全方位管控基本工程开支，在提速推进北部都会区建设及其他与经济民生相关工程、投资科技创新和未来产业的同时，逐步降低非经营账目赤字水平。 图表1：2022年全球主要经济体中央政府债务占GDP比重（%） 数据来源：IMF、中国工商银行（亚洲）东南亚研究中心 图表2：香港财政盈余(赤字)及财政储备金额(百万港元) 注：政府债券净收入=发行政府债券所得收入-政府债券的偿还款项 数据来源：《2025年预算案》、中国工商银行 （亚洲）东南亚研究中心 图表3：政府发债规模拟逐步走升（百万港元） 数据来源：《2025年预算案》、中国工商银行 （亚洲）东南亚研究中心 图表4：2025/26年度预算政府收入结构 数据来源：《2025年预算案》、中国工商银行 （亚洲）东南亚研究中心 二、措施（经营项目）：量入为出，节支增收 《基本法》规定香港特区政府应以量入为出的原则，确保公共财政的韧性和可持续性。面对自2019年以来多重外 部冲击叠加影响下，政府入不及支的情况，《2025年预算案》提出，香港特区政府将在尽量不影响一般市民情况下，通过节流开源等方式，实现经常账目在2025/26年度大致达到平衡（预测赤字仅30.54亿港元），并从2026/27年度起恢复盈余。 （一）支出端：严控经营开支增长，保民生提效率 严控政府经营开支增长。（1）削减人力开支。一是2025/26年度全体公务员冻薪。公务员薪酬支出占比高， 2023/24年度公务员薪酬及有关开支总额为1,562亿港元，占政府经营开支25.98%。《2025年度预算案》未提及公务员冻薪将节省多少开支，但可参考去年调薪情况。2024/25年度，高、中、底层和首长级公务员上调3%薪酬，共涉及约 90亿港元开支3。二是2026/27、2027/28年度每年分别减少 2%的公务员编制。预计至2027年4月1日，本届政府共削 减1万个职位，相应可减少公务员薪酬支出。（2）加大“资源效率优化计划”力度。在2025/26至2027/28年度每年节省2%的经常性开支（2024/25年度为1%），四个财政年累计削减幅度为7%。若以2023/24年度经常性开支为基础，未来 3年（2025-2027年）可节省约585亿港元。（3）减少部分教育资助拨款。根据未来3年政府资助大学拨款每年2%的节省目标，将较原定拨款节省约28亿港元。（4）降低部分非必要福利支出。检视“二元优惠计划”“公共交通费用补贴 3数据源于立法会文件《2024/25年度公务员薪酬调整-财务委员会讨论文件》。 计划”，通过调整补贴方式和门槛等优化措施，预估未来5年可节省约62亿港元（详见图表5）。 图表5：《2025年预算案》削减开支举措削减开支 具体措施预估节省开支 项目 -- 公务员冻薪2025/26年度，所有行政、立法、司法机关及区议会全体人员一致冻薪。 公务员编制削减 2026/27及2027/28年度每年减2%，至2027年4 月，本届政府共削减约1万个职位。-- 加大"资源效率优化计划"力度 教育资助 调整两项交通资助计划 2025/26至2027/28年度每年节省2%的经常性开支（原值为1%），累计减幅7%；以2023/24年度经常性开支为基础，2024/25至2027/28年度将分别省约39亿港元，117亿港元、195亿港元和273亿港元。 未来3年给予教育资助委员会资助的大学拨款 681亿，反映每年2%的节省目标，但仍高于上个 3年期632亿。 “二元优惠计划”：维持受惠对象不变，改为“两蚊两折”优惠（即当票价高于2元时须付全额车 费的2折），优惠程数调整为每月240程。 “公共交通补贴计划”：2025年6月起，补贴领取门槛由400港元提升至500港元，门槛以上开 未来3年共585亿港元 较原定拨款节省28亿港元 未来5年约62亿元港元 支继续补贴三分之一，维持补贴上限400港元。 数据来源：《2025年预算案》、中国工商银行（亚洲）东南亚研究中心 继续强化民生保障。民生相关开支在本年度财政预算中延续增长，教育、社会福利、卫生三大类开支共计3,923亿港元，占政府开支总额比重达47.7%（见图表6）。其中，社会福利和卫生两大类开支较2024/25年度增幅分别为10.5%和6.7% 图表6：按政策组别列出的政府开支总额及占比变化（百万港元,%）。其中教育、社区及对外事务支出分别同比下降2.2%和5.0%。基础建设支出同比增长达18.1%，其次是经济类别同比增长11.6%。此外社会福利、房屋支出项分别同比增长10.5%和10.2%。 数据来源：《2025年预算案》、中国工商银行（亚洲）东南亚研究中心 （二）收入端：“用者自付”原则，调整部分税费收入 调整增加部分税费征收水平。“用者自付”原则下， 《2025年预算案》提出调整或新增部分税费项目。调增飞机乘客离境税，由120港元增值至200港元，预估增收16亿港元/年。2023/24年度该项目收入为1.94亿港元。调整人才/投资申请签证费，新增人才及资本投资者入境计划申请费600港元、调增签证费至600至1,300港元（原230港元）， 预估增收6.2亿港元/