欧盟对美国科技公司的监管行动是一种事实关税制度

HILAL AKA | APRIL 2025 欧盟政策制定者将他们针对美国科技公司立法和监管行动的框架作为促进竞争和保护消费者的措施。但他们实际上构成了保护主义贸易壁垒和创收机制。 关键要点 欧盟正利用监管来扶持本国企业、创收以及推进国内政策目标——这些功能在实践中与关税的影响相似。 相关政策，如《通用数据保护条例》（GDPR）、《数字市场法案》（DMA）、《数字服务法案》（DSA）和《人工智能法案》（AI Act），其结构旨在将监管负担完全置于美国科技行业。 首个明确迹象表明这些欧盟政策发挥着关税的作用是，就其设计本身而言，它们不成比例地针对美国科技行业的领先公司。 其次，去年对主要美国科技公司征收的罚款几乎占欧盟关税收入基础的五分之一，而2023年同期这一比例约为6%。 第三，欧盟法规在其效果上显然具有保护主义性质。传统关税通过提高外国商品的成本来保护国内产业，而欧盟技术法规则通过监管手段实现类似的结果。 美国贸易政策是时候将这些行为视为它们真正所是：一个复杂的数字关税体系。 引言 一种常见的启发式方法是：“如果它看起来像鸭子，游泳像鸭子，并且嘎嘎叫像鸭子，那么它很可能就是鸭子。”这种“鸭子测试”提供了一种基于可观察特征而非指定标签来评估现象的实用框架。应用这种功能化方法，本文考察了欧盟针对美国科技行业的监管立场性质。 根据国会研究服务局的数据，尽管关税曾长期是主要的收入来源，但它们“现通常被选择性地用于保护某些国内产业、推进外交政策目标，或作为贸易谈判中的谈判筹码。”1关税传统上会提高外国出口商的成本或限制市场准入。欧盟正利用监管作为收入来源，试图扶持其本国企业并推进其国内政策目标，这些功能在实践中至少在三种方式上与关税产生类似效果： 1. 他们不成比例地针对美国科技公司。 2. 他们从这些公司中获取了显著的收入。 3. 他们产生了保护主义效应，使欧盟的国内科技产业受益。 近年来，欧盟对大型科技公司采取的积极监管方式包括在《通用数据保护条例》（GDPR）、《数字市场法案》（DMA）、《数字服务法案》（DSA）和《人工智能法案》（AI法案）下处以巨额罚款和合规负担。2尽管这些政策表面上旨在保护欧洲消费者和确保公平竞争，但它们不成比例地影响了美国科技企业，并且看起来是专门设计来将监管负担集中在美国科技行业，同时为欧盟当局创造巨额收入。 尽管这些行动被正式指定为监管措施，但它们充当了显著的贸易壁垒，超出了典型的非关税壁垒（NTBs），并构成了实际关税制度对美国科技公司。这种分类源于它们独特功能的结合： ▪他们经常惩罚性的在本质上和设计上为提取巨额收入通过针对企业直接处以巨额罚款（这与许多非关税壁垒主要施加合规成本不同）。▪他们将这些负担集中在那些深度投资于欧盟市场且不太可能退出的大型外国公司身上，从而使这些措施更多地成为一种榨取性税负，而非障碍。▪And they blend this extractive function with clear保护主义目标. 对其财务影响、目标应用和保护主义效应的系统考察揭示，即使避免使用该名称，欧盟技术法规也表现出关税的基本特征。因此，应将欧盟对美技术的政策立场视为功能上等同于关税，并在贸易谈判的背景下予以承认和处理。 欧盟行动作为事实性关税的三个关键指标 1. 欧盟政策不成比例地针对美国科技公司 尽管在指定受监管平台的资格时采用了看似中立的 标准，例如高收入和用户门槛，但欧盟监管框架（如《数字市场法案》）对美国科技公司具有明显不成比例的影响。3《数字市场法案》，例如，最初指定了六家企业实体为“守门人”，承担特殊义务，其中五家为美国公司：Alphabet（美国）、Amazon（美国）、Apple（美国）、ByteDance（中国）和Meta（美国），以及Microsoft（美国）。（后来增加了荷兰公司Booking.com。）4尽管欧盟坚持认为其指定标准客观且不歧视国籍，但这一结果恰恰反映了关税可以被选择性施加以影响特定国家经济利益的方式。认为欧盟会通过一项针对五家欧洲企业而唯独只针对一家美国企业的法律，这种想法毫无道理。 此外，参与制定DMA的关键欧洲官员的声明表明，该法案明确聚焦于全球最大的平台，而这些平台恰好多为美国企业。例如，据报告显示，DMA报告员安德烈亚斯·施瓦布建议将重点集中在“前五名”上，而非稀释焦点，将欧洲企业纳入考量仅为“取悦美国”。5这表明其意图针对美国领先的科技企业，之后加入非美国企业以掩饰其行为。 来自参与制定DMA（数字市场法案）的关键欧洲官员的声明表明，其焦点清晰地集中于全球最大的平台，而这些平台恰好主要是美国的。 其他欧洲政策，例如由奥地利、法国、意大利和西班牙等成员国颁布的国家数字服务税（DSTs），采用了高额收入门槛（例如全球750亿美元）并针对特定数字服务（如在线广告和交易平台），这些措施主要针对美国科技领军企业。6这导致美国贸易代表署（USTR）对这些数字服务税（DSTs）进行调查，并得出结论认为它们对美国公司具有歧视性，对美国商业构成负担，并代表欧盟从美国财政部获取税收。7 执法模式进一步强调了这一重点。在GDPR、DMA和反垄断规则下，最大额罚款和最重大的监管调查主要涉及美国公司，而非欧洲或非欧盟公司。8例如，迄今为止，10家最大规模的GDPR罚款中有9家是对美国公司处以的。9这种靶向效应，主要对特定的外国竞争对手施加成本和审查，在功能上类似于关税的运作方式。 2. 欧盟从美国科技行业获得重要收入。 针对美国科技公司的监管行动为欧盟带来了巨额收入。事实上，据报道，2023年对主要美国科技公司的罚款总额达到203亿美元，占欧盟该年关税收入基础342亿美元的近6%。10截至2024年，报告的罚款额显著上升到近67亿美元，约占同期基准的五分之一（19.5%）。11 虽然从法律上讲与进口关税（即违反规则或合规费）不同，但这些金融抽成在经济影响上与关税类似： ▪他们对外国（在此情况下，美国）公司施加了重大的财政负担。 ▪▪▪12他们为欧洲当局产生巨额收入。它们造成经济摩擦，并可能成为市场参与或扩张的潜在障碍。经常根据...计算全球收入，罚款可能巨大。与本地活动或损害不成比例，起着重要的经济作用。类似于高额关税的提取。 这些资金流动的巨大规模凸显了其经济重要性，并与历史上与关税相关的创收功能相吻合。 虽然声称的目标强调消费者保护和公平竞争，但实际效果往往与传统贸易保护主义政策一致：使领先的 foreign companies 处于不利地位，并为国内或替代性 players 创造机会。 3. 保护主义设计：为欧洲替代方案创造空间 作为欧盟法规充当关税的第三个指标是其可观察的保护主义效应，无论是否为有意。传统关税通过提高外国商品的成本来保护国内产业。欧盟技术法规通过监管手段实现了类似的结果： ▪它们施加了重大的合规成本和运营负担（例如，在DMA、DSA和AI法案下），这些成本和负担最严重地落在最大的平台上，这些平台主要是美国的。 ▪他们强制要求互操作性和数据共享，有可能迫使现有参与者将竞争优势转让给竞争对手。▪他们限制商业行为，例如自我优先排序和跨平台数据组合，这些行为对于许多成功美国科技公司的既定模式至关重要。13 欧洲官员经常在这些政策下以数字主权等目标为框架，该概念表面上是关于控制、安全和弹性，但通常转化为旨在减少技术依赖（尤其是对美国技术的依赖）的内在保护主义措施。14虽然所声明的目标强调消费者保护和公平竞争，但实际效果往往与传统保护主义政策一致：使领先的外国公司处于不利地位，并为国内或替代性参与者创造机会。 这种动态在云计算、数字广告和应用程序生态系统等领域的相关性尤为突出。例如，旨在创建联邦式欧洲数据基础设施的欧盟支持计划（如Gaia-X）以及法国的SecNumCloud等国家级认证方案，对数据本地化、安全协议和治理提出了严格要求，这些要求实际上可能限制像AWS、Azure和Google Cloud等主要美国云服务提供商的市场准入。15这些努力，在主权旗帜下进行，旨在 通过为主要的国外供应商制造监管障碍来保护或促进国内替代方案。通过增加美国在各个数字领域的现有企业的成本和运营摩擦，欧盟法规在其保护国内市场细分方面的潜力上，类似于关税的作用。 对反辩的回应 批评者，包括欧盟政策制定者，可能会就关税的性质提出若干反对观点： 反方论点1：这些是基于违反规则而采取的合法监管措施，而非任意税收。 Response:尽管这些规定被置于监管体系框架内，但功能分析着眼于其运行机制及影响效果。这些法规的结构——针对以美国企业为主导的特定商业模式和规模，并基于全球营收征收看似不成比例的罚款——反映了关税所特有的歧视性影响和经济负担。根据《数字市场法案》，\"守门人\"的指定几乎将重大的合规成本强加于最大的科技公司，而其中大多数都是美国企业。16罚款按全球收入的百分比计算具有惩罚性且任意负担过重，与关税政策的经济影响相类似。 反方论点2：欧盟对所有符合条件的企业适用相同的规定。 响应：表面中性的标准仍然可以实现定向效果。在DMA及国家DSTs等法规中使用的较高门槛和具体服务定义，其构建方式旨在可预测地捕捉到主要的美国公司，同时排除大多数欧洲同行。这种结构为反对公开针对的指控提供了借口。如前所述，在DMA立法过程中所作的声明，例如DMA报告人安德烈亚斯·施瓦布建议关注“前五名”，表明了主要影响将是美国公司的意识，并暗示后期扩大范围可能有助于加强对此类针对美国反应的反驳借口。17 这一动态——即看似中性的规则具有歧视性影响——通过1988年欧洲法院关于丹麦饮料容器法的里程碑式案例得以说明。丹麦强制要求在押金退还系统中使用经批准的可重复使用容器；尽管表面上旨在追求环保目标，但这一规则显著不利于进口饮料，这些饮料通常以罐装形式销售。法院最终认定，对特定经批准容器的绝对要求违反欧盟法的贸易规定，构成歧视性贸易壁垒，表明若其影响过度限制进口，看似中性的规则亦可充当贸易壁垒。18 反论点3：监管目标如隐私保护和公平竞争是合法的政策目标，而非保护主义。 响应: 合法stated目标并不排除一项政策具有保护主义功能或效果。历史上，许多贸易壁垒曾以非经济理由进行辩护，同时服务于保护主义利益。关键性的评估在于function：这些法规是否对国外竞争对手施加了不成比例的成本，并为国内替代品创造了优势？如果是这样，那么它们就与关税效应相一致。此外，欧盟关于“通过监管进行创新”的叙事，以及政策制定者偶尔坦率的声明， 需要解决主导性美国科技公司的问题，建议其动机超越了纯粹的中性市场监管。 欧洲政策制定者通常在促进独特“欧洲”创新模式的雄心勃勃的旗帜下，将他们的扩张性监管举措（如DMA）框架化，并确保“公平且具有竞争性”的市场。19这一叙述表明，监管本身可以成为进步和负责任技术发展的催化剂。然而，批判性审视揭示，这种做法往往优先考虑潜在竞争对手的商业利益。s可衡量的消费者福利的显著增长。DMA中的关键条款，如对互操作性、数据共享的严格规定以及对自我偏好行为的禁止，似乎并非旨在解决具体的消费者损害，而是更多地为了为那些在与成功的美国科技公司竞争中难以凭借实力取胜的欧洲企业制造人为的机遇。20这种关注强烈表明，“通过监管实现创新”的论述主要是一种复杂的遮羞布，将监管权力用作保护主义的工具，以重新设计市场，使本地企业受益，而不是让竞争和消费者选择自然驱动创新。 反方论点4：行动得到美国公司的支持或请求Response:值得指出的是，导致欧盟监管行动的一些投诉并非来自欧洲竞争对手，而是源于美 国公司自身，这似乎与欧盟驱动性目标的论点相悖。有些人可能会问，如果美国公司也在要求这些干预措施，为什么美国应该反对？然而，这种观点误解了动态。它并非验证了欧盟方法的客观性，而是凸显了某些规模较小的美国科技公司——这些公司在领先的美国平台面前面临激烈竞争时——如何策略性地利用欧盟独特且干预性的监管环境。这