PPP 新机制在水利基础设施建设运营中的应用与挑战

公用二部|赵婧|010-67413335 2025年4月25日 近年来，中央及各部门发布的一系列水利基础设施建设运营政策聚焦“补短板、强监管、促创新”，涵盖国家水网建设、水利工程建设及污水处理等领域，同时鼓励社会资本通过募投建管一体化方式参与其中。政策加快项目落地，保障民生基础，支撑经济增长。而今，PPP新机制来袭，机遇与挑战并存。PPP新机制为水利基础设施建设运营注入新动能，有望缓解财政压力、提升运营效率，但同时要求项目在收益与公共属性之间找到平衡，确保使用者付费机制的可持续性，并防范市场垄断风险。对社会资本而言，参与水利项目是拓展业务范畴、获得长期稳定收益和积累大型项目经验的契机；但水利项目存在建设运营成本高、投资回报周期长、审批流程复杂等现象，给社会资本带来诸多限制。此外，水利项目运营还面临极端天气、用水需求波动等不确定因素的挑战，以及政策调整带来的冲击，这些因素都可能对项目收益造成风险。综合来看，PPP新机制既为水利基础设施建设运营改变行业格局、带来新发展机遇，同时亦对社会资本提出更高要求、带来结构性机遇。 一、政策环境优化 近年来，中央及各部门发布一系列关于水利基础设施建设运营方面的重要政策，涵盖国家水网建设、水利工程建设及污水处理等领域，旨在提升水安全保障能力、优化水资源配置并推动水行业可持续发展。 1.国家水网与水利工程加速布局 2023年5月，中共中央、国务院印发《国家水网建设规划纲要》（以下简称《纲要》），提出加快构建“系统完备、安全可靠，集约高效、绿色智能，循环通畅、调控有序”的国家水网，明确到2035年基本形成国家水网总体格局。在《纲要》基础上，2024年12月，水利部印发《关于进一步完善水利规划体系推动水利高质量发展、保障我国水安全的意见》，要求进一步完善水利规划体系，强化水利战略规划的引领作用，健全规划实施机制，为推动水利高质量发展、保障我国水安全提供扎实的规划基础支撑。 2024年3月，国家发展改革委、财政部、水利部等修订发布《基础设施和公用事业特许经营管理办法》（以下简称“17号令”），提出鼓励和引导社会资本参与基础设施和公用事业建设运营，鼓励民营企业通过直接投资或者独资、控股、参股等方式，积极参与生态保护、环境治理、水利等基础设施和公用事业领域的特许经营活动，自2024年5月1日起执行。11月，水利部举办水利投融资改革 工作推进会，提到鼓励和吸引更多社会资本通过募投建管一体化方式，参与水利基础设施建设运营。 政策支持引入社会资本，有利于拓宽水利项目建设的资金渠道。2024年，水利建设完成投资创历史新高，全年水利建设完成投资1.35万亿元，同比增长12.8%；全年实施水利项目4.7万个，同比增长14.61%。资金重点留向流域防洪工程、国家水网重大工程、水生态环境治理、水文基础设施和数字孪生等。 2.节水与污水处理政策强化 2024年2月，水利部发布《2024年水利系统节约用水工作要点》，提出要建立健全节水制度政策，大力发展节水产业和科技，推进节水数字化智慧化建设等。3月，国务院发布《节约用水条例》，从2024年5月1日起实施，实施水资源总量控制，鼓励金融机构加大对节水项目的融资支持力度，鼓励发展节水服务产业，完善水权交易机制。同期，国务院发布《推动大规模设备更新和消费品以旧换新行动方案》，提出以供水、污水处理等为重点，分类推进更新改造，加快推进城镇生活污水垃圾处理设施设备补短板、强弱项。同期，住房城乡建设部、生态环境部等联合发布《关于加强城市生活污水管网建设和运行维护的通知》，提出以管网补短板为重点，推动建立厂网统筹的城市生活污水专业化运行维护管理模式。 3.农村供水与数字孪生技术突破 2024年2月，水利部发布《2024年农村水利水电工作要点》，明确了农村水利水电工作的总体思路，要保障农村饮水安全，坚持城乡统筹，加快推动农村供水高质量发展。4月，水利部发布《关于推进水利工程建设数字孪生的指导意见》，强调到2025年，新建大型和重点中型水利工程普遍开展信息化基础设施体系、数字孪生平台和业务应用体系建设，实现对水利工程建设过程动态感知、智能预警、智慧响应，数字孪生工程与实体工程同步验收、同步交付。10月，水利部发布《关于推进水库、水闸、蓄滞洪区运行管理数字孪生的指导意见》，指出强化数字孪生水利建设，推动已建水利工程运行管理数字赋能和转型升级，保障水利工程高水平安全运行、效益充分发挥；到2027年，推进具有防洪任务的已建大型及防洪重点中型水库、大型水闸、国家蓄滞洪区数字孪生建设，初步建成运行管理智能应用体系。 总体来看，政策的陆续出台，重点强调加快重大水利工程建设、提高水资源节约集约利用水平。从政策对水行业影响看，未来水行业将呈现三大趋势，一是重大水利工程建设提速，在政策驱动下，防洪工程、水网骨干项目及污水处理设施成为投资重点；二是数字孪生技术深度赋能，2025年前，新建大型水利工程将全面实现数字化管理，推动智慧水利从建设到运维的全生命周期升级；三是特许经营模式改革，通过PPP新机制，以使用者付费为核心的特许经营模式，优先支 持民营企业参与，通过灵活收益机制和规范监管保障项目可持续性。 二、PPP新机制的核心变革 PPP新机制的出台，为推进项目落地和引入社会资本提供了有力条件。不仅有助于缓解政府财政压力，还能充分发挥社会资本在资金、技术和管理方面的优势，推动项目的顺利实施和高效运营。 1.机制框架重构 2023年11月，国家发展改革委、财政部联合发布《关于规范实施政府和社会资本合作新机制的指导意见》（国办函【2023】115号）（以下简称“115号文”），突出了“聚焦使用者付费项目、全部采取特许经营模式、优先支持民营企业参与”三大核心特征。在115号文基础上，2024年12月，国家发展改革委发布《关于进一步做好政府和社会资本合作新机制项目规范实施工作的通知》，从高度重视PPP新机制规范实施、严格聚焦使用者付费项目、合理使用特许经营模式、优先选择民营企业参与、规范盘活存量资产等方面，提出了推进PPP新机制项目规范有序实施的最新要求；同时对115号文突出的三大核心特征作出进一步细化安排：一是强调PPP新机制项目应为具有明确收费渠道和方式的使用者付费项目，使用者付费包括特许经营者直接向用户收费，以及由政府或其依法授权机构代为向用户收费；二是要准确把握PPP新机制定位，不应强制规定特定领域和范围必须采用特许经营模式，对具有一定投资回报的基础设施和公用事业固定资产投资项目，要充分论证采取特许经营模式的必要性和可行性，合理决策是否采取特许经营模式；三是优先选择民营企业参与，严格按照《支持民营企业参与的特许经营新建（含改扩建）项目清单（2023年版）》要求，推动有关特许经营新建或改扩建项目吸引民营企业参与。 2.运营模式创新 115号文及17号令的发布共同构建了PPP新机制的运行框架。PPP新机制的收益模式下，特许经营者不仅可向用户收费，还可通过与特许经营项目相关的其他开发经营权益等方式获取收益，实现更大的盈利空间及更灵活的运营策略；同时要求政府主动公开收支明细，保证专款专用，按照特许经营协议约定定期支付，有效保障特许经营者的权益，规范了PPP项目的资金运作；另外，明确全部采取特许经营模式，包括BOT、TOT、ROT、BOOT、DBROT等类型，使得项目的实施方式多元化，确保了项目的顺利推进及稳健运营。 3.行业适配性 PPP限定于有经营性收益的项目，主要聚集于交通、市政、生态、环境、水利、新基建等领域，其中水利基础设施建设运营系具有长期经营性收益的公益性项目，可以特许经营模式开展，而特许经营的实质是一种基于使用者付费的PPP 模式，案例包括云南保山6座重点水源工程，采用BOT模式建设6座水库，政府授予社会资本特许经营权，通过绩效付费机制保障项目全周期管理，同时有效缓解财政压力，缩短工期并提升运营效率；四川朝天区农田水利PPP项目，通过土地流转、金融创新（项目贷）和新型农业主体参与（如合作社、家庭农场），提升水利设施覆盖率和土地效益，并带动农民增收；广东韩江高陂水利枢纽，国家首批PPP试点项目，社会资本负责投融资、建设及35年特许运营，项目通过发电收入和政府支持实现收益平衡。 近年来，政策大力支持水利基础设施建设运营，其发展趋势符合PPP新机制规范要求：一是收费渠道及使用者付费机制明确；二是具有一定的收益；三是属于重资产行业，资本投资需求大。政策鼓励社会资本积极参与，既为社会资本的进入打开大门，亦可减轻地方政府财政压力，更有利于加快水利基础设施建设运营的步伐。 三、PPP新机制应用于水利基础设施建设运营的机遇与挑战 近年来，水利基础设施建设运营受政策支持力度较大，落地速度提升。然而PPP新机制下，机遇与挑战并存。 （一）机遇 1.政策与资金支持 PPP新机制明确鼓励市场化、规范化运作，水利作为重点领域可获得专项补贴、税收优惠等政策倾斜；同时社会资本参与可有效缓解地方政府财政压力，通过项目收益债、资产证券化、绿色债券等工具创新融资模式，拓展融资渠道。政策的出台为水利项目的资金筹集提供了有力支持，推动水利基础设施建设运营顺利开展。 2.技术创新与效率提升 社会资本在参与项目建设及运营中更注重成本控制和技术创新，以提升项目全生命周期效率。社会资本往往注重研发新技术，降低建设成本，提升工程效益，同时优化运营管理，减少开支；对于内部各项审批流程速度较快，有助于推动项目尽早启动，从而实现效益最大化。 3.长期稳定收益潜力 供水、污水处理、灌溉工程等水利项目具有长期经营性收益，采用“使用者付费+政府投资支持”模式，以水费等使用者付费为主，政府可在项目建设期给予政府投资支持，政府付费只能按规定补贴运营，不能补贴建设成本，在一定程度可保障社会资本的合理回报，激发社会资本参与的积极性。 4.补足基础设施短板 目前我国水利设施存在区域不平衡的问题，农村供水、防洪排涝等方面短板 明显，PPP新机制可加速补短板，整合各方资源，优化配置，助力区域水利设施均衡发展。同时社会资本的引入，为农村等水利设施薄弱地区提供了多元化资金渠道，推动水利设施建设运营步伐，助力失衡区域水利发展持平。 （二）挑战 1.收益机制设计复杂 防洪、生态治理等项目本身缺乏直接收益，且受公益性制约较大，收益机制较为复杂，或需依赖政府付费维持。同时，市场上现有水价普遍较低，某些地区仍依赖政府补助覆盖成本，水权交易等相关机制还有待完善，社会资本参与或将面临收益不足的风险。 2.风险分担长期化 水利项目易受极端天气（如洪涝）、用水需求波动影响，若遇到极端天气可能造成水利设施的损坏及维修成本的增加，而用水需求的波动则可能导致水费收入的不稳定，长期运营面临一定的不确定性；同时，相关政策的调整风险（如水价调整、水资源分配等），或将影响项目运营收益。 3.协调成本高 水利基础设施建设运营涉及水利、环保、农业、自然资源、住建等多部门协同管理，项目需完成环境影响评价、用地预审、水土保持方案审查等十余项审批环节，且存在流程交叉重复、标准不统一等问题。社会资本需应对复杂的审批和监管流程，审核周期较长、协调成本较高，或将影响项目推进效率。 4.技术与管理门槛 水库、跨流域调水等大型水利基础设施建设，工程规模较大，技术复杂，甚至面临自然条件的复杂性和不确定性等因素；同时，该类项目运营周期长、收益回报慢，对社会资本的资金实力及专业技能等方面要求更高，参与PPP模式的壁垒亦会更高。 四、PPP新机制下参与者的利弊 PPP参与者主要涉及公共部门（政府及相关机构）、社会资本、金融机构及公众等。PPP新机制下，各方的利弊各有不同。公共部门能减轻财政负担、提高项目效率，但需承担监管责任和政策调整风险；社会资本有盈利机会，却要面对项目运营挑战；金融机构可拓展业务，却需承担风险；公众能享受优质服务，但要承担费用上涨风险。 1.公共部门 引入社会资本，可减轻当地政府财政压力，分散风险，同时可借助社会资