气候政策是路径依赖的：对政策排序和可行性的影响

11094 气候政策具有路径依赖性 政策排序和可行性影响 Penny Mealy Michael Ganslmeier Stephane Hallegatte 政策研究工作论文 11094 摘要 尽管在各国背景下引入气候政策的可行性支持着全球减少气候变化的努力，但关于在不同国家环境中引入具体政策的可能性分析却有限。本文基于过去50年全球引入的气候政策数据集，探讨了气候政策采用的模式，以量化各国政策可行性。在构建基于各国政策共现的“气候政策空间”网络时，本文表明气候政策采用具有路径依赖性： 各国引入与其先前气候政策制定经验相关的政策的可能性显著更高。利用这一发现，本文构建了经验验证的“气候政策可行性前沿”，这些前沿识别出可能更具可行性的政策，并可能增加其他政策被采纳的概率。补充传统成本效益分析，可行性前沿可以为各国提供更现实和战略性的气候政策优先级排序。 本文为气候变化小组的研究成果。它是世界银行更大规模努力的一部分，旨在提供其研究资料的开放获取，并为全球的发展政策讨论作出贡献。政策研究工作论文也发布在http://www.worldbank.org/prwp网站上。作者可通过pmealy@worldbank.org和shallegatte@worldbank.org联系。 气候政策具有路径依赖性：对政策排序和可行性的影响 3Penny Mealy1迈克尔·甘斯莱梅尔2并且斯蒂芬·拉盖特 1世界银行。地址：美国华盛顿特区西北H街1818号世界银行。邮箱：pmealy@worldbank.org进一步联系：新经济思维研究所牛津大学F学院；牛津大学环境与企业学院；圣菲研究所；蒙纳士大学蒙纳士商学院 2英国埃克塞特大学。地址：埃克塞特大学，Streatham Rise校区Clayden大楼计算社会科学中心，EX4 4PE 埃克塞特，英国。电子邮箱：m.ganslmeier@exeter.ac.uk.进一步关联：F方法论系，伦敦牛津大学经济与政治学院；牛津大学社会政策与干预系 3世界银行 地址：美国首都哥伦比亚特区西北哈茨街1818号 20433 united States.邮件：shallegatte@worldbank.org 主文本 引言 引入气候政策的可行性是缓解气候变化努力中最重要的限制因素之一（van den Ven 等人，2023年；Jewell 和 Cherp，2020年，2022年；Patterson 等人，2018年）。尽管最近的研究试图量化气候政策在减少排放方面的有效性（Stechemesser 等人，2024年；Zheng 等人，2023年；Nascimento 和 Höhne，2023年），但评估一个特定国家背景下特定政策可能被引入的可能性，实证或定量分析却出奇地少。鉴于未来气候结果极大地依赖于政府引入具体政策以减少或限制排放的能力，有必要更好地理解这些可能性，以及这些可能性在不同国家背景下的差异。然而，由于政策实施的可行性取决于一系列地理物理、技术、经济、社会文化和制度因素——其中许多因素随时间动态变化，且可能在不同群体或行为者之间有所不同（IPCC，2022年），一个适当的实证方法来定量评估气候问题似乎难以找到。 本文通过提供一种新颖的方法来估计各国引入不同类型气候政策的能力，填补了这一空白。我们并非试图直接衡量可能影响特定国家政策可行性的潜在因素，而是通过研究各国先前引入的气候政策类型来推断有关这些能力的信息。正如生态学家可以通过观察栖息其中的物种来推断一个生态系统的许多信息一样，观察不同国家能够引入的政策也可以揭示它们未来引入进一步政策的潜力。 基于过去50年中198个国家引入的不同气候政策工具的丰富数据集（Nascimento等，2022年），我们发现气候政策采用呈现出不同的模式。我们显示，在全球范围内，气候政策采用呈现一种嵌套结构，表明某些类型的政策需要比其他类型的政策更广泛的先前政策经验和能力来实施。在构建一个基于各国之间气候政策共现的“气候政策空间”网络时，我们证实了气候政策具有路径依赖性：随着其他相关政策的引入，政策采用变得更易接受——而这些政策在审查时似乎涉及类似的国家机构和政策知识（Rosenbloom等，2019年）。 在气候政策采纳过程中的这种路径依赖表明，它也是可以预测的。通过利用各国气候政策的共现模式，我们构建了一个度量指标，用于衡量一个给定国家现有气候政策与未来可能引入的新政策之间的政策一致性。我们发现，即使在控制了相关因素，如人口规模、收入水平、财政空间、碳排放水平、对气候变化的脆弱性、气候和治理能力等之后，这个度量指标仍可预测未来的气候政策采纳。我们使用这个度量指标来为每个国家构建经验验证的“气候政策可行性前沿”（CPFFs）。除了有助于识别对不同国家来说最可行的新气候政策之外，这些CPFFs还包括其他政策吸引力元素，如减排和建设潜力的可能性，这些可以帮助进一步指导气候政策制定策略。 我们的研究发现对研究和政策都有几个重要的实际意义。对于研究界，对不同气候政策可行性的见解有助于根据彭等人（2021年）强调的优先事项改进气候政策模型。他们 争论认为，为了提供更真实和有用的结果，模型需要更好地捕捉政治经济和政府的竞争力。我们的方法可以帮助评估在各国特定背景下给定政策方案的可能性，因此可以被用来产生“受约束”的政策方案。 对于政策社区，我们的分析开启了以新方式推荐和设计气候政策的可能性。尽管具体的气候政策建议通常在成本效益分析的基础上得到论证，但在不同国家环境中其实施的可行性却很少得到严格考虑。我们对不同环境中气候政策可行性的映射提供了一种新的视角，通过这种视角可以更现实和有策略地优先考虑气候政策。 结果 各国间气候政策的嵌套性 气候政策组合——而不是单一的碳定价等工具——在文献中经常被提倡，因为需要多种工具来解决多种市场失灵，或者认识到某些政策是互补的，并创造出实现预期目标的积极协同效应（van den Bergh et al, 2021）。但是，很少有研究试图提供关于国家在引入多种政策工具可能面临的潜在挑战的实证见解，鉴于它们以往的政策制定经验。在图1中，我们借鉴了气候政策数据库（Nascimento et al, 2022）（见方法部分）来检验不同国家引入了哪些类型的政策工具。在这里，我们将国家表示在列，气候政策工具表示在行。如果一个国家在气候政策数据库中记录的任何时间点宣布了特定的政策，则对应的方格以蓝色着色，否则留白。 通过按程度（即各国宣布的频率）对政策工具行进行排序，以及根据宣布的不同工具数量对国家列进行排序，我们在气候政策采用中观察到一种明显的三角形（或“嵌套”）分布。（该矩阵的嵌套程度根据NODF度量（Almeida-Neto & Ulrich，2011）为0.64，其中1表示完全嵌套结构，0表示完美无嵌套的矩阵块——见方法）。这种结构模式表明，引入较少政策类型的国家倾向于引入更普遍引入的政策，而罕见政策通常仅在引入了广泛气候政策工具的国家中找到。这种嵌套模式已在多个不同领域得到记录，例如生态系统中物种在不同地点的分布（Nielsen & Baskompte，2007），以及经济系统中出口产品和工业活动的分布（Bustos等人，2012；Tacchella等人，2012；Mariani等人，2019）。据我们所知，这是首次记录国家间政策分布的嵌套性。 对这个经验模式的解释之一是，常见或普遍的政策工具更容易引入（例如，它们可能需要可比的较少制度能力、政策制定……） 在具有高度多样化的气候政策组合的国家中，那些罕见的政策可能需要更复杂的制度能力和政策制定能力，以及支持性的政治环境。检查最普遍的工具有助于支持这一假设（例如，战略规划和非约束性气候战略、温室气体减排目标和可再生能源目标）：这些政策相对容易实施，因为它们不需要一个国家或其公民做出具有约束力的气候承诺。相反，只有少数国家宣布的政策包括取消化石燃料补贴（这众所周知是政治上具有挑战性的）、退役尚未达到使用寿命结束阶段的排放密集型资产（这可能需要在政府和资产所有者之间建立复杂的合同安排）以及白色证书计划（这涉及为能源效率改进建立交易证书方案）。如果我们按政策工具的普遍性进行排名，并假设这提供了它们易于实施的初步指示，碳税排名第25位。这与之前关于政策顺序的研究一致，该研究表明碳定价往往在国家政策顺序中出现得相对较晚——通常是在引入了一系列不同类型的政策工具之后（Linsenmeier和Schwerhoff，2022）。所有政策的排名可以在补充信息（SI）部分找到。 气候政策空间与气候政策制定的路径依赖 尽管某些政策可能在序列后期更容易实施，但一些政策如果国家事先掌握了特定类型的政策制定知识和经验，可能更具可行性。例如，如果一个国家在实施其他政策（例如特定标准或法规）的测量、报告和验证过程中有先前的经验，引入碳税可能会更容易。 为了探索这种可能性，我们调查了不同国家之间不同政策工具的共现情况，并根据它们在某个国家政策组合中共现的可能性估计了一种气候政策工具与另一种气候政策工具的“相关性”（见方法）。以前已经使用过类似的技巧来分析不同国家间经济发展路径依赖性（Hidalgo等，2007；Zaccaria等，2014）。请注意，我们测试了各种不同的函数形式和时间范围，用于定义一个国家的政策组合和相关性度量，并发现结果相似（见补充信息）。图2的（a）面板以我们称之为“气候政策空间”的网络形式可视化了气候政策之间的相关性。节点代表相互之间基于其估计的相关性连接的特定政策工具（为了可视化目的，并未显示所有链接。我们的可视化方法遵循Hidalgo等（2007）的方法，见方法）。气候政策工具的颜色表示其在各国中的普及程度（与图1的行顺序一致），更常见的政策以较深的紫色表示，较少见的政策以较深的橙色表示。 图2的（b）部分显示了相同的网络，但使用了社区检测算法识别了关键政策集群（见方法）。网络底部的粉红色和紫色集群包括高度普遍的非约束性目标和气候战略，这些可能更容易实施。 turquoise集群包括与约束性目标和制度创建相关的工具，而网络中间的蓝色集群主要由监管工具组成（如行业和产品标准），基于市场的工具（如碳税、能源和其他税收，以及上网电价），以及与气候战略的监测、审计和协调机构相关的关键支持政策。橄榄色集群包括许多与技术部署和创新相关的政策工具，以及其他仅在实施多种不同政策类型的国家中发现的稀有政策。有趣的是，网络并没有显示出特别紧密的集群（见补充材料）。这表明政策制定并非发生在一系列离散、定义明确的阶段，而是一个持续不断、不断演变的政策组合过程。 鉴于这一点，各国气候政策组合在气候政策空间中的演变因收入水平而异（参见图3的面板(a)）。低收入国家往往倾向于有聚焦于网络底部集群的气候政策，这些集群对应于非约束性目标和战略。中低收入和中高收入国家在政策工具的分布上更为广泛，涵盖到青绿色和蓝色集群，这表明政策组合的建设，包括约束性目标、制度创立、监管和市场工具，可能与经济发展水平的提高相辅相成。最后，高收入国家在气候政策空间网络中气候政策的分布要广泛得多，特别是在包含许多稀有和特定于技术的政策的橄榄色集群中。 尽管图3面板（a）提供了关于各国收入水平的横截面视角 可能会影响引入特定气候政策的可行性，表(b)和表(c)显示 关于土耳其和越南通过气候变化政策空间随时间推移的政策演变实例。 两个国家均倾向于推出与新气候政策相关（或邻近）的政策。 在Climate Policy Space网络中每个后续时期对现有政策的延续。这些轨迹表明，气候政策制定显示出一定程度上的路径依赖性，并且国家引入与之前引入的政策具有相似制度能力和知识技能的气候政策更为容易。然而，由于从少数示例中得出结论较为困难，我们在下一节采取更为系统的方法来分析这一问题。 预测未来气候政策采纳 为了进一步考察各国气候政策制定的路径依赖性，我们制定了一个衡量“政策一致性”的指标，该