灵活化债多措并举，“组合拳”快速落地

公用一部|李旭华张曦陶镜好汪洲舟 2025年4月8日 引言：3月28日财政部公开了最新的地方政府债券发行和债务余额情况。数据显示，截至今年2月末全国地方政府债务余额49.29万亿元，相较于2023年末增长超20%。一年多的时间里，地方债务余额快速上升，这主要是从2024年开始，我国加大宏观政策逆周期和跨周期调节力度，其中政府债券相关政策积极进取，本文将从投向扩围、规模扩容、效率扩增三方面汇总2024年地方政府债券相关政策，并对重点政策进行解读及部分政策落地情况进行梳理。 一、投向扩围——从土储专项债重启到“负面清单”管理，专项债投向领域持续扩大 长期以来，我国为确保专项债资金合理使用和债务风险有效控制，对于地方政府专项债投向领域和用作资本金领域进行较为严格的管理。2024年以来，中央政府和有关机构多次出台相关政策，对于专项债投向持续拓展，包括2024年10月重启土储专项债，2024年12月宣布对专项债券投向领域将实行“负面清单”管理等。 1.土储专项债重启 政策：2024年10月12日召开的国新办发布会上，财政部领导表示允许专项债用于土地储备，并支持地方政府运用专项债回收符合条件的闲置存量土地。2024年10月17日召开的国新办发布会上，财政部领导再度透露会及时安排土储专项债的发行和支出。2024年11月7日，自然资源部发布《关于运用地方政府专项债券资金收回收购存量闲置土地的通知》（自然资发【2024】242号文），指出优先收回收购企业无力或无意愿继续开发、已供应未动工的住宅用地和商服用地。2025年3月自然资源部和财政部联合发布《关于做好运用地方政府专项债券支持土地储备有关工作的通知》，明确各项发行细则。 解读：通常情况下，土地前期征购、储备管理均需要资金投入，但是供地产生收入相对滞后，因此在获取土地出让收入之前，需要土储融资提供资金，目前仅能从国有土地收益基金、土地出让收入等来源统筹安排，在土地市场遇冷情况下，以土地出让收入等为重要支柱的地方财力持续吃紧。土储专项债重启将有效解决土储资金来源，改善财政跨期平衡，为地方政府化债减轻财政压力。 落地情况：2025年2月18日，北京市打响本年度专项债用于土地储备的第一枪，本批专项债发行规模合计462.9亿元，其中用于土地储备的资金规模共计116.9亿元。虽然本批次专项债不属于土储专项债，且资金投向主要用于新增土储项目而非收购存量土地，但是仍然具备较强的信号意义。随后2025年2月23日，广东省率先启动全部用于收储的专项债发行工作，为全国首批。根据广东省披露的公告，本次发行的专项债为今年第八期和第九期，发行规模307亿元，占已公示项目拟收购价格七成；资金将投向广东全省19个城市的86个闲置存量土地回收项目，仅有深圳和东莞未有项目涵盖其中。从收储土地的交易对象上看，以地方国企为主， 此外还包括央企和民企；从收购价格来看，根据公开数据，拟收储价格与土地出让时的成交价基本持平，约70%的地块拟收储价格与成交价的比值在0.8-1.0之间，其中，接近50%的地块比值在0.9-1.0之间。 2.专项债投向领域实行“负面清单”管理 政策：2024年12月25日，国务院办公厅印发《关于优化完善地方政府专项债券管理机制的意见》，提出扩大专项债券投向领域和用作项目资本金范围，实行专项债券投向领域“负面清单”管理，扩大专项债券用作项目资本金范围。 解读：专项债投向实行负面清单管理，核心是通过明确“禁投领域”划定政策红线，将楼堂馆所、形象工程、竞争性产业等低效或违规领域剔除出投资范围，从源头上规范资金使用方向；同时有利于破解部分专项债资金闲置、避免“钱等项目”的问题，从而提高专项债发行使用效率。实行负面清单管理满足“开好前门”和“严堵后门”双轨并行理念，起到兼具风险防控与效能提升双重意义。 二、规模扩容——12万亿元地方化债方案践行在高质量发展中推进债务风险化解 近十年来，随着我国化债工作持续深入，地方政府债券发行根据阶段不同而有所调整，但发行规模总体呈现持续上升态势。其中在剥离融资平台政府融资职能、融资平台不得新增政府债务的要求下，2015～2018年地方化债以发行置换债券为主，三年间合计发行约12.2万亿元；2018年中央开启新一轮隐债摸底，并定下十年化债计划，此后2020～2022年地方政府主要通过发行特殊再融资债券进行化债，在此期间全国累计发行约1.15万亿元的特殊再融资债；2023年以来，在“实施一揽子化债方案”指引下，我国地方政府债券发行规模快速增长，2024年更是在新一轮特殊再融资债基础上，打出近年力度最大的“6+4+2”万亿元化债组合拳，当年全国地方债券发行规模达到9.79万亿元，创历史新高。 政策：2024年11月8日，十四届全国人大常委会第十二次会议新闻发布会上，公布了“6+4+2”万亿元地方化债方案，其中6万亿元来自全国人大常委会批准的增加6万亿元用于置换地方政府存量隐性债务的限额，4万亿元是指从2024年开始，连续五年每年从新增地方政府专项债券中安排8,000亿元专门用于化债，累计可置换隐性债务4万亿元，2万亿元是指2029年及以后年度到期的棚户区改造隐性债务2万亿元，仍按原合同偿还，不必提前偿还。 解读：该政策的出台迎来了2024年一揽子增量政策的“重头戏”，也成为近年来力度最大的化债方案。随着化债工作的持续深入，当前仍有一些地方面临隐性债务规模大、利息负担重等难题，不仅过多消耗地方可用财力，还会增加个体“爆雷”风险，加之金融市场具有传染效应，一个小的风险事件甚至可能演变成系统性风险，因此实施这样一次大规模置换措施，不仅有利于债务问题的整体解决，更意味着化债思路已经从过去的“头痛医头脚痛医脚”的应急处置模式转向提前布局、统筹规划的主动化解模式，是“在高质量发展中推进债务风险化解”的具体体现。 落地情况：2024年11月9日，12万亿元化债方案公布的第二天，财政部已将6万亿元债务限额下达各地，多省份迅速启动发行工作。其中河南省于2024年11月21日率先发行专门用于置换隐债的特殊再融资债，规模为318.17亿元，随后大连市、贵州省等34个省、市、计划单列市纷纷跟上。截至2024年12月18日，随着北京市成功发行11.75亿元特殊再融资债，2024年度置换额度全部使用完毕。2025年1月13日，青岛市率先发行本年度用于置换隐债的特殊再融资债，规模为39.17亿元。截至2025年3月11日，已有28个省、市、计划单列市发行置换隐债的特殊再融资债共计11,117.62亿元，占本年度置换额度的55.59%，发行节奏明显偏快。 三、效率扩增——开展专项债“自审自发”试点，提高债券发行和使用效率，优化管理机制 2024年，我国持续完善地方债券管理机制，“权利下放”、“提质增效”和“防范风险”成为当年地方政府债供给侧管理机制优化的重点，其中年末出台的《国务院办公厅关于优化完善地方政府专项债券管理机制的意见》（国办发【2024】52号），是将一贯强调的提高发行使用效率、强化全流程管理的要求以政策形式完成落地。 政策：《2024年政府工作报告》提出要深化投资审批制度改革；当年12月，《国务院办公厅关于优化完善地方政府专项债券管理机制的意见》（国办发【2024】52号）指出在10个省份以及雄安新区下放项目审核权限，省级政府审核批准本地区项目清单。北京、上海、浙江、湖南等地成为首批专项债券项目“自审自发”试点地区。 解读：推行“自审自发”试点，旨在下放审核权，提高专项债发行和使用效率，优化债务管理机制。对于试点省市，实行“自审自发”后无须再上报国家发改委和财政部审批，在省级层面便可完成审核和发行工作，显著缩短了项目申报和审核周期。此外，该机制有助于各地方政府精准匹配省内需求，在充分考虑区域内财政承受能力、项目风险等级等因素后，省级政府拥有更高的自主权和灵活性统筹规划项目、资金和发展之间的平衡关系，帮助重点项目尽快落地。同时，“自审自发”也是完善各地区债务管理机制、优化债务结构的重要一环。 落地情况：3月28日湖南省人民政府办公厅公开《湖南省推进地方政府专项债券项目“自审自发”试点实施方案》（以下简称“《方案》”），成为首个公布地方政府专项债项目“自审自发”试点实施方案的省市。《方案》在落实国务院对专项债管理相关规定的基础上，结合当地实际情况明确了当地专项债“自审自发”审核流程，建立“发改牵头管项目、财政牵头管资金、部门牵头管行业、债券额度设上限、项目需求定发行”工作机制，同时项目投后管理工作，强调市县政府等发债主体责任，实行“两上两下流程、三方联合审核、四库滚动管理”，构建覆盖“借用管还”全生命周期管理机制，提高债券资金使用效益。 报告声明 本报告分析及建议所依据的信息均来源于公开资料，本公司对这些信息的准确性和完整性不作任何保证，也不保证所依据的信息和建议不会发生任何变化。我们已力求报告内容的客观、公正，但文中的观点、结论和建议仅供参考，不构成任何投资建议。投资者依据本报告提供的信息进行证券投资所造成的一切后果，本公司概不负责。 本报告版权仅为本公司所有，未经书面许可，任何机构和个人不得以任何形式翻版、复制和发布。如引用、刊发，需注明出处为大公国际，且不得对本报告进行有悖原意的引用、删节和修改。