专项债扩容土地储备的传导机制及对房地产市场的影响

2025年3月27日 公用二部|宫玉琦|010-67413349 土地储备通常是指政府为了调控土地市场、保障重点项目或公共利益需要，提前征收、开发、储存的土地。2025年3月发布的新规对地方政府专项债券支持土地储备有关政策进行了细化，更重视风险控制与收益平衡，着重强调了申报流程与监督管理规范。专项债扩容土地储备通过优化土地供给和改善房企现金流，达到调节市场节奏，稳定核心城市地价预期，缓解供需矛盾的目的，短期可缓解房地产市场下行压力，但中长期仍需解决区域分化与土地财政依赖等结构性矛盾。 一、政策背景与核心要点 近年来，我国房地产市场经历了深刻的调整与变革，土地储备作为房地产开发的重要基础，其资金来源与运作模式备受关注。2025年3月，自然资源部和财政部联合发布了《关于做好运用地方政府专项债券支持土地储备有关工作的通知》（自然资发【2025】45号，以下简称《通知》），《通知》对《国务院办公厅关于优化完善地方政府专项债券管理机制的意见》（国办发【2024】52号）文件要求进行了更详细的解释与规范，旨在更好更规范的支持运用专项债券开展土地储备工作，有效推动房地产市场止跌回稳，为土地储备资金支持提供了新的政策指引。《通知》中相关政策与《财政部国土资源部关于印发〈地方政府土地储备专项债券管理办法（试行）〉的通知》（财预【2017】62号）不一致的，以《通知》为准。 《通知》在四个方面进行了重点强调： 1、发债项目要规范。 2、申报流程需完善。 3、土储项目应合理。 4、监督管理守底线。 二、政策演变与主要内容 从政策发展来看，2016年，财政部、国土资源部、中国人民银行、银监会联合发文，要求各地不得再向银行业金融机构举借土地储备贷款，推动融资模式从银行贷款转向政府债券，为后续土地储备专项债的推出奠定基础。2017年，政策 明确地方政府为土地储备举借债务采取发行土地储备专项债券方式，规定资金必须用于土地征收、拆迁补偿及前期开发等，且需对应具体项目，强调融资与收益自平衡。或因部分土地储备专项债资金间接推高房价，且对基建投资拉动效果有限，2019年9月4日，国务院常务会议明确了专项债资金不得用于土地储备和房地产相关领域，自此土地储备专项债暂停发行。2024年，土储专项债重启，从2024年5月份至12月份，相继出台了一系列政策文件，要求各地积极运用地方政府专项债券资金加大收回收购存量闲置土地力度，同时明确运用专项债收购存量土地的收购范围、收购价格、再供应原则等细则，为地方执行具体政策提供指导。 2025年3月份的此次新规更重视风险控制与收益平衡，着重强调了申报流程与监督管理规范。《通知》首先对发债项目进行了精准定位，确定重点领域为存量闲置土地，其次完善了项目申报要求和资金使用规范，资金使用更灵活。此外在风险控制措施上，重视资金封闭管理和动态抽查机制，压实了地方政府责任。 三、传导机制：专项债如何影响土地与房地产市场 根据最新数据，2025年1月份，70个大中城市中，新建商品住宅销售价格环比上涨的城市个数为24个，持平的为4个，下降的为42个；二手住宅销售价格环比上涨的城市个数为8个，持平的为2个，下降的为60个；新建商品住宅销售价格同比上涨的城市个数为2个，下降的为68个；二手住宅销售价格同比下降的城市个数为70个。2可以看出，大部分城市的新建及二手住宅仍呈下降表现。此次新规旨在通过规范有效的盘活存量闲置土地，推动房地产市场止跌回稳，主要通过三步进行。 第一步：资金注入与土地收储。地方政府通过发行土地储备专项债，将低成本资金注入土地储备机构，优先收储“企业无力或无意愿继续开发、已供应未动工”的存量闲置土地，减少市场存量。专项债资金进行封闭式管理，专款专用，以单个项目为单位实现融资收益平衡，允许同一项目内跨地块资金调剂，增强灵活性，这些土地被重新整理为“净地”“优地”，减少无效供给，改善土地市场供需结构。 第二步：土地市场优化与价格信号释放。收储后的优质地块重新入市，通过差异化供应策略，如控制“供应面积不得超过当年收回收购房地产用地总面积的50%”，达到调节市场节奏，稳定核心城市地价预期，缓解供需矛盾的目的。 第三步：房企与地方财政的联动。房企通过盘活沉淀土地资产获得现金流支持，缓解存量债务压力；地方政府则通过土地出让收益偿还专项债本息，形成“土地收储—出让—偿债”的闭环。 2025年以来，北京市和广东省率先行动，截至2025年3月20日，用于土 地储备的专项债共计发行424.06亿元，占全国2025年发行专项债规模的7.21%；其中广东省累计发行307.19亿元，用于86个土地储备项目，土地用途包括二类居住、商务、商业、办公、旅游等。预计未来各地将公示存量闲置土地的地块清单，加快专项债券的发行节奏。 四、对房地产市场的结构性影响与风险缓释作用 1、供给端优化与区域分化的加剧 首先发债资金优先用于收储企业无力开发或已供应未动工的闲置土地，加速清理空置住宅、商业办公楼等低效用地，可减少无效供给。以珠海市为例，根据珠海市自然资源局发布的《关于珠海市2025年第一批土地储备领域申报地方政府专项债券项目用地收储价格的公示》，珠海首批项目涉及14宗地块的收储，总面积约41.48公顷，收储金额约66.52亿元；包含二类住宅、商业、商务、旅游配套设施等多种类型，其中住宅用地占比超50%，商办用地约占30%，收储价格普遍低于原出让价。土地收储后通过控制再供应规模来调节土地入市节奏，避免库存积压和过量供给，使供需矛盾缓解。 但分区域来看，“自审自发”地区因土地价值高、发债效率快，资金虹吸效应显著，而中西部非“自审自发”地区面临审核周期长、土地收益低的困境，同时“自审自发”地区财政经济实力也较强、人口密集使土地需求也显著高于非“自审自发”地区，故从中长期来看，会使区域分化加剧。 当前土地库存规模处于高位，大量历史遗留地块因规划条件与现行发展需求脱节、地价倒挂或开发主体资金能力不足等因素影响而长期闲置。此类存量土地消化压力加剧了地价维稳难度，不仅制约房企通过资产盘活改善流动性、防范经 营风险，更对项目竣工交付保障机制形成潜在冲击。专项债收储帮助房企，尤其是资金链紧张的民企，处置低效土地，获取现金流，有利于降低其合同负债规模和存货规模，实现“健体瘦身”；获得足量现金流的民企可实现有息债务规模的压缩，降低违约风险。 五、风险提示与总结 专项债的偿付依赖土地出让收益，若市场持续低迷导致土地流拍或低价成交，可能引发偿债风险，需关注区域后续土地市场景气度与债务率匹配性，若市场持续低迷，专项债偿债压力可能传导至地方政府信用；从目前人口增长放缓与城镇化减速的背景来看，依赖土地财政的循环模式或难持续，需探索“土地收储+产业导入”等多元化收益路径；《通知》严禁“反复回购”虚增财政收入，但地方或通过跨地块收益错配（如高收益地块补贴低收益地块）掩盖真实风险，需关注执行偏差风险。 总体来看，专项债扩容土地储备短期内可通过供给优化和现金流改善缓解房地产市场的下行压力，并推动行业信用风险分层缓释；但中长期仍需解决区域分化与土地财政依赖等结构性矛盾；此外，需关注专项债施行后土地市场景气度与债务率匹配性，避免出现政府信用危机。未来需重点关注政策执行效能与多元化收益模式创新，结合“土地收储+保障房”“土地收储+绿色基建”“土地收储+产业导入”等策略提升综合效益。 报告声明 本报告分析及建议所依据的信息均来源于公开资料，本公司对这些信息的准确性和完整性不作任何保证，也不保证所依据的信息和建议不会发生任何变化。我们已力求报告内容的客观、公正，但文中的观点、结论和建议仅供参考，不构成任何投资建议。投资者依据本报告提供的信息进行证券投资所造成的一切后果，本公司概不负责。 本报告版权仅为本公司所有，未经书面许可，任何机构和个人不得以任何形式翻版、复制和发布。如引用、刊发，需注明出处为大公资信，且不得对本报告进行有悖原意的引用、删节和修改。