亚太地区个人所得税：未来方向

问题 59 • 2025 亚洲及太平洋地区个人所得税：未来方向 由珍妮特·斯托茨基和玛丽亚·哈娜·康塞普西翁·帕蒂西亚·哈贝尔 简介 变革、市场导向的改革以及该地区经济与全球经济的一体化，已有助于大幅减少贫困，但它们也往往有利于资本所有者、熟练劳动力和城市化地区。该地区的政府试图加强社会保障网，包括通过扩大支出方面的转移计划，但这些努力是不够的。2 在亚洲和太平洋地区的发展中国家，税制努力为卫生、教育、基础设施和 国家管理提供资金。它们常常无法推动最有利于社会的活动，并且对缩小收入和财富不平等方面贡献甚微。税收遵从度低下破坏了将不同国家联系在一起的社会契约，并消极影响治理。 个人所得税在亚洲及太平洋地区发展中国家依然疲软。传统的税收方法主要关注为企业税收优惠政策以吸引外国直接投资，以及有时相互重叠的税级。 近年来，亚洲及太平洋地区迅速增长导致了收入和财富分布的变化。1增长的动力，即，技术 12注：在本出版物中，“$”指美元。亚洲开发银行将“中国”认定为中华人民共和国。R. Kanbur, C. Rhee, 和 J. Zhuang. 2014.亚太地区不平等：趋势、驱动因素和政策影响. 雷丁出版社J. G. Stotsky. 2022. 税收与社会保护。治理简报45. 亚洲开发银行（ADB） 本简报由亚洲开发银行（ADB）高级公共管理专家（税务）Sandeep Bhattacharya领导，并由ADB税务研究专家和顾问Janet Stotsky以及ADB顾问Maria Hanna Concepcion P. Jaber撰写。我们感谢ADB经济研究与开发影响部门高级经济学家Henry Ma；国际货币基金组织财政事务部门主管Mario Mansour；亚太税务中心高级顾问、国际货币基金组织财政事务前副总监Michael Keen；东亚部门高级经济学家Yothin Jinjarak；以及ADB顾问Hannelore Niesten就评论提供帮助。我们还要感谢ADB董事会成员，执行董事Donald Bobiash、Bertrand Furno、Roger Fischer和Shigeo Shimizu就本报告的指导与灵感。我们还要对公共部门管理与治理（PSMG）高级部门主管Tariq Niazi、PSMG前总监Hiranya Mukhopadhyay以及PSMG总监Navendu Karan的支持和战略指导表示感谢。 并且结构不良的销售和国际贸易税收未能解决个人收入分配差距的扩大。这个问题因劳动力市场普遍的非正式化以及税收遵从度不足而加剧。 税收用于资助地方公共服务，尤其是在更加分散的经济体中，并减少收入和财富的不平等。 在本报告中，我们审视了亚洲和太平洋地区个人所得税的表现，并提出了改革建议。第二部分呈现了经济增长和税收收入的趋势，重点关注个人所得税。第三部分重点分析了个人所得税的结构、个人所得税的再分配潜力以及一些相关主题。第四部分探讨了税收管理及其在个人所得税征收中的角色，包括专门针对高收入和财富纳税人的单位。第五部分简要考虑了通过财富税、社会保险税和公司所得税等其他方式对收入和财富征税的替代方法。第六部分以建议结束。 此外，东亚及太平洋许多经济体中的政治经济学问题正在发挥作用，使得税收改革变得困难。从薄弱的执行力和不良治理中受益的团体破坏了税收结构和行政，尤其在个人所得税方面。领导力缺乏和公共部门惯性在很大程度上使得税务行政管理缺乏在现代化经济中管理个人所得税复杂性所需的自动化和专业知识人员。 个人所得税具有明显潜力帮助该地区政府实现更广泛的目标，例如收入再分配、对高净值个人的税收不足，以及其他新兴的社会目标。它能够促使销售税和公司所得税的合理改革，这两者是该地区发展中经济体的主要收入来源，以及国际贸易税收的持续降低。因此，个人所得税是该地区理想税收体系的重要组成部分，尤其是在结构合理、管理良好的情况下。其加强应伴随着财产在更大程度上的作用。 增长与收入趋势 亚洲和太平洋地区的经济体在过去几十年中大多保持了快速增长，这导致了生活水平的提升和贫困的显著减少，尽管并非所有经济体都取得了相同的成就（图1）。如今，增长速度正从近几十年来的高速放缓。 近年来，发展中国家和太平洋地区的税收在国民生产总值（GDP）中的比例一直在上升，但并非普遍如此（图2）。3高收入亚洲经济体即使在税收收入低于经济合作与发展组织（OECD）经济体的情况下，也保持了最高的税收与GDP比率。只有南亚在过去的几十年中，税收与GDP比率持续上升，尽管税收收入仍低于亚洲和太平洋地区的其他子区域。4 图4展示了2017-2021年亚洲及太平洋地区次区域税收构成，并与世界其他地区进行了比较。高收入经济体的政府在个人所得税方面征收的税收收入比重大于发展中经济体。在发展中经济体中，南亚个人所得税的比重明显偏低。 公司所得税在发展中亚洲和太平洋地区占收入的比例大于个人所得税，与高收入经济体形成对比。在大多数经济体中，财产和其他与财富相关的税收仍然微乎其微。基于广泛基础的销售额税是收入的最大组成部分，这主要归因于大多数经济体对增值税（VAT）的依赖。国际贸易税收在该地区的重要性不均，高收入经济体依赖性较小，而一些发展中经济体依赖性相对较高。 尽管中华人民共和国（PRC）拥有该地区最大的经济体量，但其相较于发达经济体，回收率较低，与一些发展中国家相比，其税收与GDP比率的下降速度也较快（见图表3）。目前，PRC的税率低于大多数比较对象。5薄弱的收集反映了几个因素，包括持续低迷的个人所得税收入。 个人所得税政策与税收再分配潜力 图5比较了2017-2021年和2002-2006年亚洲和大洋洲的关键收入来源，包括占总税收的比例。条目反映了两个时期内每种税收总额与总收入比率的变化百分比。与早期时期相比，对个人所得税的依赖程度显著增加，而对企业所得税的依赖程度有所降低。增值税增加，而国际贸易税减少。南亚相对于增值税和个人所得税，在提高个人所得税方面表现出相对无能，而大洋洲则呈现出一致的下降趋势。我们注意到，由于数据允许比较的经济体相对较少，某些地区，如东亚，不具有代表性。 个人所得税存在效率成本：除了一次性收入征税外，它扭曲了私营部门的行为，并产生了大于所征税收入的福利成本。6这种福利成本被称为无谓损失，并且随着边际税率迅速增加。 理解其影响需要区分税收负担的概念。法定税负是指谁被要求支付税款，实际税负是指谁实际上支付了税款，经济税负是指谁承担了其经济负担。对于个人所得税，法定税负落在纳税人身上， 这可能导致实际发生率与实际发生率不同，因为税收负担可能主要落在遵守规定的纳税人身上。法定影响和经济影响也因纳税人劳动、储蓄和投资以及其他经济行为对税收的反应而不同。如果劳动力供应下降，纳税人可以将部分成本转移到雇主身上。 该地区的大部分个人所得税都是针对个人征收或评估的，这在全球发展中国家是常见的做法。然而，一些政府将个人所得税征收于已婚夫妇或家庭（联合征税）而非个人。一些允许已婚夫妇选择联合纳税或独立纳税。印度尼西亚就是一个例子。 个人所得税有两个主要组成部分：对劳动收入或所得收入征税以及对资本和其他形式的收入征税。对劳动收入的征税在很大程度上被发现在工人身上，因为与需求相比，劳动力供给相对缺乏弹性。对资本收入征税的评估更加复杂，因为资本供应往往更加流动，特别是在国际环境中。经济影响已经发现主要落在资本所有者身上，但也部分转移到劳动力和消费者身上。7 个人所得税通常有一个定义明确的边际税率表，税率随着应税收入的增加而提高，尽管在一些地区，尤其是中亚地区，有一些国家的税率是固定且非零的。收入被分为不同的档次，边际税率是指适用于档次内额外收入的税率。通常存在一个免税的收入额度，这部分收入有时被称为零税率档次。可能只有1个正向税率档次，也可能有10个或更多档次。 提高对高收入纳税人的税率可能会适得其反，如果它导致更多的逃税或避税行为。8挑战在于改善税收结构，同时也需改进税收行政管理，如果目标是最大限度地缩小法定税负与实际税负之间的差距。9 该地区的边际税率表差异很大，但个人所得税通常有大约五个档次，最低税率约为10%至20%，最高税率约为35%至40%。10 在没有对名义金额进行通货膨胀调整或指数化的情况下，税收会因为收入的名义变化而增加。由于该地区普遍温和的通货膨胀环境，这种通货膨胀指数化并不常见。然而，该地区的政府会根据具体情况调整税率档次和其他个人所得税的名义特征。 税政设计问题 在该地区，大多数个人所得税是根据全球方法对总应税收入征收的，其中收入汇总并按照统一税率征税。然而，该地区的大部分个人所得税都有分级组成部分，例如资本利得的税率低于标准税率。鉴于对资本收入征税的困难，一些政府采用双重结构对个人所得税进行调整，对劳动收入按累进税率征税，对资本收入则采用固定或更简单的结构，这具有效率和分配影响。 法规的个人所得税率和公司所得税率在过去的几十年中在该地区和全球范围内有所下降，这与增值税率的相对稳定性形成对比（注3）。图6展示了个人所得税率随时间变化的趋势，在不同的收入分布点。它显示近年来有下降和稳定的趋势，对于高收入者略有上升。 大部分家庭收入。在大多数发展中国家和太平洋地区，零税率区间通常设置得足够高，以至于大部分劳动力实际上免于缴税。图7展示了注册纳税人占劳动力的比例数据。大多数经济体注册纳税人的比例相对较小，这反映了非正规就业的普遍存在或缺乏合规性。13 纳税人。附录2展示了亚洲及太平洋地区选定经济体的最高边际个人所得税率。 如果存在多个政府层级征收个人所得税，累积税率将高于任何单一辖区。社会保障税或工资税，通常仅对劳动收入征税，也会增加劳动收入的累积税收负担。11在亚洲和太平洋地区的发展中经济体，拥有多 层个人所得税是异常的，而社会保障税通常不太发达。更常见的是采用共享的国家税收，如在中国、印度和泰国那样，个人收入税等，这比多层税减少了地方政府的自主权。12 图8展示了个人所得税率阈值，对比了发展中亚洲与其他地区。相对于人均GDP，发展中亚洲的最高个人所得税率阈值（即最高边际税率适用的收入水平）高于拉丁美洲或经合组织（OECD）经济体。最低个人所得税率阈值低于拉丁美洲，但相对于人均GDP，高于经合组织经济体。这些比较表明，通过降低适用最高税率收入的水平，有增加个人所得税收入的余地。 基本免税额或零税率通常在发达经济体（包括该地区）中远低于人均收入。在发展中经济体中，它通常设定在人均收入之上，反映其低水平。 个人所得税通常对收入的一部分提供排除或豁免。全球和该地区常见的排除或豁免包括养老金、学生或残疾人津贴；雇主提供的额外福利，包括医疗保险或住房津贴；政府债券或其他政府债券的利息；以及银行体系中存款的利息（注释10）。这些排除或豁免由于各种原因而被证明是合理的，包括加强社会安全网；促进被认为具有社会效益或正外部性的活动；以及降低政府借贷成本。然而，这些税收优惠也侵蚀了税基，并往往减少税收的有效累进性，因为它们往往不成比例地有利于高收入纳税人。 劳动力收入。此外，不同形式的资本收入通常也会按照不同的税率征税，这正如在分项税制或双重所得税制下所可能发生的情况。14 利息收入和股息在区域发展中经济体通常按固定税率征税，大约为10%至20%，尽管在某些经济体中，这种收入与其他收入形式合并。利息收入和股息在个人所得税中占比相对较小，通常不会单独申报个人所得税。例如，在2022年的韩国，利息收入和股息占个人所得税的4.8%。15 利息收入通常需缴税，债务利息对企业及，较少情况下对个人，可享受税前抵扣。抵押利息的抵扣各异，在允许的情况下，通常限于投资性房地产。非居民或外国人在管辖区域内获得利息可能适用特殊规定。关联方债务可能导致为避免滥用而对债务抵扣的限制。通常，利息收入税通过利息支付方（如金融机构或政府）的扣缴来征收。 个人所得税通常提供扣除以降低应税收入。全球和该地区的常见扣除包括某些形式的利