建立技术绩效保险市场的政策

关于作者 余琪·朱于2022年加入未来资源研究所（RFF）担任高级研究助理，此前他在哈佛肯尼迪学院获得公共政策硕士学位。在研究生院之前，他在丹佛的媒体和通信控股公司Liberty Media的企业发展部门工作。 艾伦·伯格曼Bergman是RFF的同行。在加入RFF之前，他是能源信息署（EIA）宏观经济学和排放的负责人，管理该部门在这些领域的建模。在EIA工作之前，伯格曼在美国能源部政策办公室工作了近十年，涉及广泛的环境和气候政策。伯格曼在白宫的科学和技术政策办公室工作，管理四年一次能源审查和处理甲烷测量项目，并在环境保护委员会工作，参与碳监管。伯格曼在2009年进入联邦政府，作为一名科学和技术政策助理在美國科學藝術進步協會工作，此前他在高能物理学领域工作过。 关于RFF 未来资源研究所（RFF）是一家位于华盛顿特区的独立、非营利性研究机构。其使命是通过公正的经济研究和政策参与，改善环境、能源和自然资源决策。RFF致力于成为最具信任度的研究洞察和政策解决方案来源，以促进健康的环境和繁荣的经济。 此处所表达的观点为个人作者的观点，可能与其他RFF专家、其官员或其董事的观点有所不同。 分享我们的工作 我们的工作可在署名-非商业性-禁止演绎 4.0 国际（CC BY-NC-ND 4.0）许可下共享和改编。您可以在任何媒介或格式中复制和重新分发我们的材料；您必须提供适当的信用，提供指向许可的链接，并指明是否进行了更改，并且您不得施加额外的限制。您可以在任何合理的方式下这样做，但不能以任何方式暗示许可方支持您或您的使用。您不得将材料用于商业目的。如果您混合、转换或在此基础上构建材料，您不得分发修改后的材料。如需更多信息，请访问https://creativecommons.org/licenses/by-nc-nd/4.0/. 目录 1. 引言 1 为什么技术绩效风险至关重要 2 3.1. 私人保险33.2. 贷款项目办公室5 64. 如何政府可能帮助减轻技术表现风险 4.1. 政府保险后备计划64.2. 政府运营的保险计划94.3. 促进保险公司、美国能源部（DOE）和行业之间的互动10 5. 其他考虑因素 11 第六部分 结论 12 参考文献 13 1. 引言 实现全球经济的去碳化将需要在新工业规模的气候技术方面进行大量投资。这一过程中的关键步骤是从原型发展到全面示范和部署。通过政府和私营部门的投资，这些技术试图跨越“死亡谷”，这通常涉及到与建设更大规模相关的相当大费用和风险。对于首次（FOAK）至第n次（NOAK）项目的一个特定挑战是技术性能风险，由于缺乏现有历史，导致对最终设施是否按预期运行的确定性产生不确定性。在没有保证性能的方法的情况下，这些项目可能会在寻找充足的合同承购和融资方面遇到困难。 一个令人信服的解决方案在于保险，它可以将技术风险从公司或项目业主转移给保险公司，由投保人承担成本。通常，新兴技术的感知风险远高于实际风险，导致资本成本高昂。通过准确评估并承担这种风险，保险公司可以在帮助项目开发者获取低成本融资中发挥关键作用。虽然私人保险提供商传统上提供这种类型的技术性能保险（TPI），但这种保险通常只有少量提供，并且费用高昂。与此同时，现有的政府解决方案，主要是贷款担保的形式，可能由于申请过程中的挑战和更不愿意在商业化早期承担技术风险，可能不足以应对。这些贷款担保也无法解决获取销售合同的问题。 历史上，商业规模的清洁技术应用市场需要数十年时间才能凝聚，但实现2050年的气候目标需要一个更快的部署步伐。在时间紧迫的情况下，政府可能需要介入以帮助建立性能保险市场。政府可以通过几种方式在提高技术性能保险的可用性方面发挥作用。首先是通过保险担保，激励私营保险公司提供一定损失水平的保险，在此之后政府介入。其次是通过联邦运营的保险计划，类似于能源部（DOE）贷款担保计划办公室（LPO）提供的计划，这将利用政府的全部技术专长，并为项目开发商提供保险政策。最后，我们还考虑了能源部促进项目开发商、保险公司和政策制定者之间更大合作的机会。 在本报告中，我们提供了关于技术性能风险的相关背景信息，探讨了每种政策选项的利弊，并讨论了潜在的设计和实施问题。 为什么技术性能风险重要 传统上，在新型气候技术的开发过程中，公共资金支持基础研究，而私人资本覆盖已证实的技术的商业化。然而，在基础研究与完全商业化之间的资本密集型FOAK技术试点和早期商业化项目往往缺乏进入资本市场的机会。在这所谓的“创新死亡谷”（见图1），没有政府创新项目的帮助，技术可能难以实现更广泛的采用。（Hart 2018） 近年来，《通货膨胀削减法案》（IRA）和《基础设施投资与就业法案》（IIJA）有助于催化跨越这一低谷所需的一些投资，包括一系列税收抵免和数十亿美元专门用于示范和部署新技术。以前RFF的研究已探索其他工具的潜力，以将新技术推向市场，以满足支持脱碳工业流程的需求，例如在制造钢铁和水泥方面的需求（Bergman等人，2023年）。此外，美国能源部（DOE）资助了氢需求倡议，该倡议已经开始设计和实施机制，以支持其区域清洁氢中心计划的需求（DOE清洁能源示范办公室，2024年）。RFF也即将发布有关在重型卡车和港口中使用氢气的需求支持机制的研究。 尽管这些支持有助于跨越死亡谷，但它们并不适合解决技术风险。一些模块化新技术——即项目规模或输出通过额外模块增长——其成本和性能增长遵循可预测的线性路径。然而，对于规模技术，小规模演示在单位成本基础上可能会不成比例地昂贵。在这两种情况下，尤其是对于规模技术，从FOAK到NOAK的部署需要大量的资本，可能需要超过大多数风险投资、成长资本或联邦补助能够提供的资金。同时，这些技术缺乏实质性的历史运营数据或趋势，导致创业、运营和生命周期性能风险难以量化。项目投资者和贷款人希望保证生产将足以覆盖贷款支付、履行采购协议或达到其他绩效目标（Matrix Global）。否则，项目所有者将难以获得低成本融资，或需要在资产负债表上保持大量的现金储备，这反映了维修、更换或业务连续性风险的成本。这两个因素都减少了资本的获取并阻碍了增长。 这种情况造成了一个“鸡生蛋，蛋生鸡”的问题：项目开发商和技术提供商需要资本来展示他们的技术，但机构投资者和贷款人由于缺乏对这项技术的经验而不愿投资。这个问题对于规模较小、信用度较低的公司尤为明显，这些公司没有能力自行融资进行资本密集型项目，或保证自身的业绩（Napiorkowski 2023）。 3. 现有解决方案及解决技术性能风险所面临的障碍 存在解决技术性能风险的途径，这在政府和私营部门都适用。然而，这些工具的可获得性和适用性有限，并且对于早期项目，成本可能难以承受。 3.1. 私人保险 一种应对技术性能风险的方法是通过私人保险和再保险市场。技术性能保险作为一种确保新兴太阳能和风能项目的手段，在十年前形成，有效地将风险从项目所有者转移至保险市场（Napiorkowski 2023）。在许多情况下，资本市场中感知到的风险远高于实际的技术风险。提供此类保险的保险公司依赖技术专长，包括风险工程师、技术专家和行业专家，来评估技术（Dickson 2021）。 与典型的保险合同不同，这些合同为广泛的个人或企业提供针对自然灾害或网络攻击等风险的保障，TPI（技术保险）是定制化的，且特定于某一技术类型。传统的保险依赖于历史数据、趋势和客户特征来评估风险，但这些数据点对于新技术往往不可用。相反，保险公司必须与客户紧密合作，了解技术并弥补缺乏运营历史的问题。保险公司与一支技术专家团队合作，全面了解与技术相关的风险，以便构建和定价合适的产品。 TPI能够在意外技术故障发生时填补缺口，无论是由于项目层面的性能问题还是技术供应商底层设备的问题。政策在结构或覆盖多少收入风险方面可能存在差异（Napiorkowski 2023）。主要保险类型要么是“绩效担保后备”，它从技术供应商处提供额外保证，在技术故障情况下，性能预期和保修将得到遵守；要么是“项目覆盖”，确保项目将实现既定绩效并产生足够的收入来覆盖贷款偿还。“项目覆盖”类别可以进一步细分为一旦项目运营，对产出或收入的覆盖，或是对启动阶段任何维修或延误的覆盖，此时必须验证性能（Dritz 2024）。TPI通常专注于减轻项目的“第一日”风险（也就是说，从项目运营开始），且不涵盖与项目完成或许可相关的风险。 尽管TPI解决了展示新技术固有的许多风险，但关于时机和风险承受能力的问题仍然存在。为了实现2050年的净零目标，技术的部署速度必须快于在没有政府支持的情况下建设新技术融资生态系统的延长时间表。TPI在太阳能产业的发展中发挥了重要作用，但其支持生态系统和技术在广泛可用之前需要数十年的聚合（Khaykin and Colas 2021）。保险行业继续遵循这一时间表，在提供TPI保险之前，需要投入昂贵且耗时的努力来验证性能以及足够的规模。 另一个主要挑战是行业对其自身能力建设及研发的投资不足。保险公司通常仅在项目完全设计后才会接触新技术，而不参与示范和早期部署阶段（Golnaraghi 2024）。这创造了一个重大障碍，因为风险评估、技术证据和其他必要的承保数据并不容易获得。因此，不仅需要新技术开发商的努力，保险公司也需要付出巨大的努力。过去该行业与新技术合作的一些例子，例如丘博公司在大气甲烷排放减少技术（丘博公司不详）以及慕尼黑再保险公司在长期储存系统保险方面的研究（Martin 等人 2023），需要与专家组织如环境保护基金会和能源部进行紧密合作，同时也需要构建其自身内部能力。 作为定制产品，TPI要求保险公司从技术层面进行大量的时间和投资。每种技术都有其独特需求，并且通常缺乏短期分散风险的项日池。我们与相关利益相关者的内部讨论表明，私人TPI可能仅适用于有限的技术，并且可能具有极高的成本。 美国能源部的贷款计划办公室，该办公室为全面示范和商业化阶段的项目提供贷款担保和贷款，在保证性能方面具备某些能力。虽然该办公室运营着几个项目，但能源部贷款计划办公室的《第17号条例》（第1703节）创新清洁能源贷款担保项目对新技术的相关程度尤为显著。 通过对其贷款担保承担投资者债务义务，LPO的第17号（第1703节）计划实际上承担了项目绩效风险。该计划要求对每位申请人进行全面审查，以确定项目的资格、技术可行性和商业可行性（Jackson 2019年）。这一过程由LPO的工作人员执行，包括工程师和金融及法律专家，以及外部顾问。通过这一审查本身就是项目商业可行性和其通往产品采购和信誉之路的指标。 对于每位申请人，LPO（贷款计划办公室）确定一个信贷补贴成本，这是考虑资金时间价值、潜在风险因素（如违约）以及估计的回收率后，政府对其贷款担保的预期成本（见图2）。历史上，批准的项目需要支付这一成本，这代表了申请人面临的最重大的财务成本之一（贷款计划办公室，未注明日期）。在短期内，IRA（基础设施投资与就业法案）中拨款36亿美元用于信贷补贴资金，预计将覆盖高达400亿美元的贷款授权的补贴成本。然而，这笔资金仅适用于截至2026年9月或资金耗尽前的项目（贷款计划办公室，2023a）。 有几个因素限制了LPO的工作在更广泛的创新技术商业化中的适用性： • 申请过程既耗时又耗资源，可能需要一年时间才能完成。• 当信用补贴资金耗尽时，已接受申请者需要支付自己的风险，除了预期的30-50%的股权承诺外，还需要通过信用补贴，这可能会阻止潜在申请者申请。• 新技术的风险可能与LPO的风险承受能力不匹配。LPO申请过程中所需的风险降低水平可能不适合新、内在不可预测的技术。此外，项目延误或未能从LPO获得承诺通常是一个负面的市场信号，阻碍项目在其他地方筹集资金的能力。• 在尽职调查过程中，LPO要求申请者提供工程、采购和施工（EPC）合同（贷款计划办公室2023b）。这些合同旨在将项目风险从项目所有者转移到负责施工的承包商。虽然这