赤字、债务及中国财政可持续性

赤字、债务及中国财政可持续性 林双林1 摘要：财政可持续性一般被定义为债务占GDP的比率在较长时期内保持稳定或下降。另一种定义是，所有未来的公共收入必须足够高，以覆盖所有未来的公共支出和迄今为止积累的公共债务。可以推出，保持债务与GDP比率不变的赤字率，等于债务与GDP比率乘以名义GDP增长率（实际GDP增长率加上通货膨胀率）。这个公式可以用作长期分析。这也是欧盟设置3%的财政赤字和债务占GDP的比重60%的依据。美国著名经济学家费尔德斯坦在讨论美国政府赤字和债务时，也曾用到这个法则。 2023年末，中国政府显性债务已经达到GDP的56.14%，同时，全国隐性债务余额为占到GDP的11.34%。这样，总债务就占到GDP的67.48%。另外，2023年底地方政府融资平台的债务为GDP的57.24%。实现财政的可持续目标，并非要求零赤字，只是赤字不能过大。我国政府债务尤其是地方债务偏高，如果财政赤字规模急剧扩大，债务占GDP的比重就会增加，财政就不能在目前的负债率下持续。为大型公共工程融资，或应对突发事件，如经济衰退和疫情，发债是应该的，但要避免为经常性开支而发债。 我国面临的很多问题，不是短期问题，不是靠短期财政大刺激可以解决的。为维持财政可持续，需要税制和政府支出结构性改革。这包括：削减行政开支，减少形象工程及利用率低的基础设施建设支出，杜绝浪费；设立财产税等税收，合理确定地方公共服务品价格；完善社会保障制度，做实城镇职工个人养老账户，保持医疗保障账户收支平衡，鼓励农村居民为个人账户多储蓄；降低企业税负，调动民营企业投资积极性，促使经济长期稳定增长。同时，因为名义GDP增长率影响财政可持续性，我国要谨防通缩。 1．前言 中国曾长期坚持“收支平衡，略有节余”的财政预算原则。1997年亚洲金融危机后,中国实行扩张性财政政策。2008年全球金融危机爆发后，中国政府实行大规模刺激政策，政府债务迅速增加，尤其是地方政府债务。此后，地方债务增长速度未减。2020年疫情爆发后，政府债务雪上加霜。2023年末，中国政府显性债务已经达到GDP的56.14%。据财政部11月8日披露，2023年末，经过逐个项目甄别、逐级审核上报，全国隐性债务余额为14.3万亿元，占到GDP的11.34%。显性债务加上隐性债务，总债务就占到GDP的67.48%。2023年底地方政府融资平台的债务已经占到GDP的57.24%。这就是为什么中国政府在经济增长缓慢时，不愿意放手使用大规模财政刺激政策。 多年来，从中央经济工作会议开始，到来年全国人大会议结束期间，都有不少人不断提议增加财政赤字，突破现行的赤字率，批评欧盟设置的赤字率没有根据。我国曾过分强调GDP增长，在经济高增长期，实行扩张性财政政策，称为“积极财政政策”，或者“稳健”财政政策。“积极”和“稳健”都是好的。这样一来，财政有赢余的政策，似乎就成了不积极的政策了。“积极财政政策”，可以短期内增加GDP，地方官员可以升迁，金融市场行情会上涨，地方政府和金融市场都喜欢。一些学者也不断地提倡扩大财政赤字。然而，对财政可持续性和长期经济增长，很少有人关注。 财政收支余额（Fiscalbalance）是政府收入与支出之间的差额，可正可负。当政府在某一年的收入小于支出时，就会出现财政赤字（Fiscaldeficit）。当政府在某一年的收入超过其支出时，就会出现财政盈余（Fiscalsurplus）。基本赤字（Primarydeficit）是不包括利息支付的财政赤字。总赤字（Totaldeficitorfiscaldeficit）是包括利息支付的财政赤字。 理论上，根据经济周期的变化，财政赤字还可以分为结构性基本财政赤字（Structuralprimaryfiscaldeficit）和周期性基本财政赤字（Cyclicalprimaryfiscaldeficit）。结构性财政赤字是因经济结构变化而形成的赤字（例如老龄化引起的支出增加和税收减少，进而引起的赤字，以及财政体制不完善带来的赤字）；周期性基本财政赤字是因经济周期引起的财政赤字（例如经济衰退或者疫情等突发事件引起的赤字）。政府债务是财政赤字及其利息的累积。 一般认为，在两种情况下发债是合理的。一是为了从事基础设施建设，为了未来发展经济，政府常常需要进行大规模投资，这时就不得不大量借债，赤字和债务会增加。很多项目，子孙后代会受益，子孙后代还债，也是合情合理的。二是应对临时的困难，如经济周期。经济会出现从繁荣到衰退再到繁荣的周期性变化。政府可以采取反周期的财政政策，例如，衰退时增加政府支出，或减少税收增加个人和企业的需求。这些都会导致政府债务的增加，同样地，在经济好转后可以还债。许多经济学家认为，即使政府债务已经很高，为反经济周期出现赤字，也是应该的。然而，长期依赖发债支撑经常性政府支出（例如公务员工资）是要不得的。“自古救急不救穷”的道理也能体现在借债上。政府债务必须偿还,搞“庞氏骗局（PonziGame）”让债务越来越大，是行不通的。 财政可持续性（Fiscalsustainability）有不同的定义。诺奖得主伯南克（Bernanke，2011）认为，“定义财政可持续性的一个直接方法就是，联邦债务与国民收入的比率在较长时期内保持稳定或下降。”2伯南克讲的是较长时期内的债务规模：可以有债务，但债务占GDP的比重不能提高。这是被人们普遍接受的定义。 布兰查德（Blanchard，1990）认为，所有未来的公共收入必须足够高，以覆盖所有未来的公共支出和迄今为止积累的公共债务。3不能永远有债务，现在有债务，将来财政就必须有财政盈余来偿还所有债务。这样的财政，才是可以持续的。 经合组织（OECD,2013)认为，财政可持续性是政府长期保持公共财政处于可靠的可提供公共服务的状态的能力。这需要政府持续地预测未来的收入和支出，以及未来环境因素和社会经济趋势，制定好财政规划。OECD同时认为，持续上升的政府债务占GDP的比重是有害于财政可持续性的。4欧盟（EU,2009）认为，公共财政的可持续性考虑的是政府通过未来收入偿还债务及利息的能力；公共财政的可持续性是一个长期概念，不同于偿付能力，后者涉及一个国家当前（短期）为其支出提供资金的能力。5欧盟（EU,2009)测算了到2060年债务占GDP的比重达到60%的情况下每年的财政缺口大小。后来，目标年份不断延后。欧盟2024年的报告（EU,2024)测算了2070年达到60%的情况下每年的所需的财政盈余。6 自从2008年全球金融危机以来，许多发达国家的政府债务急剧增加，一些国家政府债务占GDP的比重超过100%。2020年新冠疫情爆发，各国财政更是雪上加霜，债务创新高。疫情过后，许多国家，包括美国，债务占GDP的比重在减少。2008年以来中国政府债务，尤其是地方政府的债务，在迅速增加，成为举世关注的一个问题。 债务对经济的长期影响如何？我国财政可持续吗？如何才能使我国财政可持续？这些都是值得关注的重大问题。 2．债务对经济的影响 2.1发债的目的 在什么情况下政府需要发行债务呢？相关的问题是，政府发债的目的是什么呢？通常政府在以下几种情形下发行债务：从事基础设施建设，以及应对突发的自然灾害和经济周期性衰退，再融资，为战争融资，举债投资获利。 2.1.1建设基础设施 为了从事基础设施建设，为了未来发展经济，政府常常需要进行大规模投资，这时就不得不大量借债，赤字和债务会增加。这是必要的。这种基础设施建设什么时候都可以进行，但是一般发生在经济危机时，这样既完成了基础设施建设，又 可以稳定经济。国家举债从事必要的基础设施建设，经济增长会加快。 有些项目，子孙后代会受益，那么，给子孙后待留些债务，让子孙后代还，也是合情合理的。如果基础设施项目合理，总收益大于总成本，代际之间成本收益分配适当，这样的项目就应该建设；否则，就不应该建设。国家要尽量为子孙后代多留财富，少留债务，就像我们每个家庭一样。 中国的债务基本上是为基础设施建设而形成的。我国改革开放后的前20年，由于一般公共预算收入增长缓慢，基础设施建设严重滞后。1997年亚洲金融危机后，中国实行扩张性财政政策，开始大量发行政府债务，基础设施建设蓬勃发展。进入新世纪，中国商品房市场开放，地方政府有了卖地收入，地方基础设施建设更是突飞猛进。2008年美国次贷危机后，中国政府推出4万亿基础设施建设刺激方案，要求地方政府提供配套资金，地方政府在没有税收立法权、没有债务发行权的情况下，被允许建立地方融资平台向银行借款，地方融资平台债务从此一发难以收拾。 地方政府为什么有如此高的积极性从事基础设施建设？一是地方基础设施落后，确实需要建设；二是地方政府官员为了通过基础设施建设增加GDP、增加政绩，达到升官发财的目的。在以GDP为主的政绩观下，就难免出现不合理的建设和铺张浪费。我国目前仍然聚焦生产，还是期望投资拉动经济增长。 2.1.2反经济周期 经济会出现从繁荣到衰退再到繁荣的周期性变化。衰退会造成商品供给过剩和大量失业。政府可以采取反周期的财政政策，例如，增加政府支出，以及减少税收增加个人和企业的需求。这些都会导致政府债务的增加。许多经济学家认为，即使政府债务已经很高，反经济周期的赤字，即经济衰退时出现的赤字，也是应该的。我国2008年4万亿刺激计划就属于反周期的财政政策，只不过那时中国经济尚没有明显进入衰退。 2.1.3应对自然灾害 突发的自然灾害常常需要政府提供救助，政府必须增加赤字，发行债务。例如，中国政府在汶川地震后给灾区提供援助，在新冠疫情期间给企业减税；美国联邦政府疫情期间两次发放大量现金给居民，导致美国政府债务在这个时期大大增加。这些救助都是暂时的。 2.1.4再融资 为了偿还到期的债务和利息，政府往往发行再融资债券。在我国，主要是地方政府发行再融资债券。近年来，地方政府还发行特殊再融资债券，用于偿还隐性债务。据财政部预算司披露，2023年1-12月，全国发行新增债券46,571亿元，其中一般债券7,016亿元、专项债券39,555亿元;全国发行再融资债券46,803亿元，其中一般债券26,458亿元、专项债券20345亿元;合计，全国发行地方政府债券93,374亿元，其中一般债券33,474亿元、专项债券59,900亿元。同期，地方政 府债券到期偿还本金36,658亿元，其中发行再融资债券偿还本金32,918亿元、安排财政资金等偿还本金3,740亿元。2023年1-12月，地方政府债券支付利息12,288亿元。安排财政资金远不够偿还利息，地方债务在增加。 2024年11月8日，全国人大常委会审议通过近年来力度最大的化债举措：增加地方政府债务限额6万亿元，用于置换存量隐性债务，为地方政府腾出空间更好发展经济、保障民生。财政部部长蓝佛安介绍，从2024年开始，我国将连续五年每年从新增地方政府专项债券中安排8000亿元，专门用于化债，累计可置换隐性债务4万亿元。加上全国人大常委会通过的6万亿元债务限额，直接增加地方化债资源10万亿元。希望这笔资源能真正用于置换债务，而不是被用于其它政府消费性支出。 这种再融资债券的发行用于借新还旧，不会增加债务总量，也不会减少债务总量，但可使隐性债务显性化。若发行债券，偿还了拖欠企业的工程款等，会对企业发展有利；或者置换了利息高的隐性债，可以降低利息支出，这样对政府也好。 2.1.5举借债务投资获利 政府可以举债进行投资，获取利润。新加坡政府就是这样做的，它把个人公积金账户的资金借过来，投资世界各地，获得利润，然后付给公积金账户固定利息。这样做，政府负债率会提高，但是政府有资金，不会把债务留给后代。例如，新加坡政府债务占GDP的比重2021年达到150%，但其实新加坡政府财政状况相当健康。然而，这种举债投资的方式也存在一定风险。19世纪下半叶，美国许多地方政府也曾经发行政府债券，筹资投资于铁路公司的股票，但最后投资失败，导致严重债务危机。 中国地方政府管理社会保障个人账户，将