进度评估与未来方向：塞布行动计划分析

进度评估与未来方向：塞布行动计划分析 通过雷哈·克里斯洛戈·赫尔南多和埃尔多·马拉巴·西马努塔克 关键信息 • 菲律宾行动计划（CAP），作为亚太经合组织财政部长进程（FMP）自愿和非约束性的10年路线图，预计将于2025年结束。该计划围绕四个支柱构建：（1）促进金融一体化，（2）推进财政改革和透明度，（3）增强金融韧性，（4）加速基础设施发展和融资。CAP重点关注贸易便利化、财政改革、金融市场发展和基础设施投资等关键领域，以促进整体增长和韧性。 考虑到从大流行中学到的教训，并在当前《亚太经合组织粮食安全和营养框架》的基础上取得进展，亚太经合组织粮食和营养框架面临三个后《亚太经合组织粮食安全和营养框架》路线图的选择：(1)保留当前的《亚太经合组织粮食安全和营养框架》及其四个支柱，但采用新的时间表；(2)修改现有的《亚太经合组织粮食安全和营养框架》，通过扩大现有倡议或引入额外的支柱来实现；(3)设计一个新的路线图，包含新的支柱和优先领域。 • 需要在FMP成员中进行一项调查，以捕捉后疫情时代亚太经合组织经济体的新视角和优先事项。从这项调查中获得的认识将指导CAP后路线图的相关组成部分，特别是在确定优先领域和相应的指标、时间表和定期审查、实施策略，以及监控和报告机制方面。 • 《跨太平洋伙伴关系协定》（CAP）的持续实施在亚太经合组织（APEC）经济体中取得了不同程度的进展，其中第二支柱的采用率最高，第三支柱的采用率最低。调查结果显示，总体上支持CAP的目标，认为第二和第三支柱至关重要，而第一支柱被认为不那么重要。然而，在感知的重要性和实际承诺之间存在脱节，经济体优先考虑第一和第二支柱下的行动，而不是第三支柱。 • 新冠肺炎大流行及其影响促使我们重新调整优先事项，突显了应对重大中断，包括气候变化的需要。同时，也有呼声将亚太经合组织吉隆坡愿景2040纳入《共同行动计划》，并强调可持续性和数字化。 到2018年底的举措，目标是在2020年底（第二包）实施。 引言 西里布埃斯行动计划（Cebu Action Plan, 简称CAP），于2015年9月11日在菲律宾宿务市的大加洛岛 launched on 11 September 2015, in Mactan, Cebu, the Philippines 启动，是一项自愿且不具有约束力的10年路线图，旨在为亚太经济合作组织财长进程（Asia-Pacific Economic Cooperation (APEC) Finance Ministers' Process简称 APEC Finance Ministers' Process (FMP) （FMP））提供指导。CAP致力于实现亚太区域自由贸易和投资的鲍城目标（Bogor Goals）。承认成员经济体在经济发展阶段和国内情况方面存在差异，CAP反映了一个集体承诺，即建设一个在金融上更加一体化、透明度高、弹性强和互联互通的亚太合作区（APEC community）（图1）。该框架聚焦于关键领域，如促进贸易和投资、实施良好 然而，2020 年第一季度爆发的COVID-19大流行，使得亚太经合组织财政部长认识到需要重新调整优先事项。实际上，资源被重新分配，以便经济能够立即且显著地响应，挽救生命和保护生计。大流行的负面经济和社会影响将大流行准备的紧迫性提到了前台。因此，虽然强调重新关注亚太经合组织财政能力计划（CAP）的长期倡议的重要性，各经济体也强调了为未来的大流行做准备以及应对气候变化、包容性和可持续增长的挑战的必要性。亚太经合组织财政部长致力于解决这些挑战，融入大流行教训并符合2040年普特拉贾亚愿景。这一承诺已转化为实施一项新战略的协议，重塑了CAP时期的后半段。 的治理和财政改革、深化金融市场、推进金融包容性、增强金融韧性、减轻自然灾害风险，以及增加对高质量基础设施发展的融资，以维持总体增长。 新的战略鼓励成员国采取分阶段的方法。到2021年底，每个经济体应选择一至三项计划在2023年开始实施（第一套方案）。随后，第二套方案涉及在2023年开始时再选择一至三项计划，目标是提前至2025年开始实施。除了四个支柱外，2021-2025年实施战略还允许经济体采取应对COVID-19大流行不利影响的计划或与吉隆坡愿景2040中概述的其中一个经济驱动因素相一致的计划。 围绕四个支柱——（1）促进金融一体化，（2）推进财政改革和透明度，（3）增强金融韧性，（4）加快基础设施发展和融资——CAP概述了被普遍认为有利于整个亚太经合组织（APEC）的倡议和可交付成果。这四个支柱进一步扩展为21个倡议，为成员经济体提供了选择和安排其可交付成果的灵活性。每个倡议都包含一份可交付成果清单和相关指示性时间表，以便利亚太经合组织经济体协调实施CAP。 本政策摘要旨在概述成员经济体实施路线图的情况。它将探讨影响CAP支柱行动计划实施的现有挑战。目标是利用此次分析为基础，向APEC FMP提供建议，以开发一个振兴后的路线图，期待于2025年CAP结束之前。 在2016年10月15日于秘鲁利马举行的财政部长会议上，确定了通过两个方案实施《资本充足协议》（CAP）的战略。鼓励每个经济体自愿选择一到三个CAP方案，在2018年底之前实施（第一方案），之后，再选择额外的1至3个方案。 与第二期相比。这一趋势在第一和第二支柱中尤为显著，这两个支柱报告了104项行动，这些行动计划在2023年之前实施，其中一些已经交付或正在进行中。相比之下，由于基础设施发展的长期性质，第四支柱下的几个倡议计划在2023年之后实施。 实施四个支柱 概述 截至2023年10月，所有亚太经合组织（APEC）成员共提交了251项行动以供实施。各国报告了与能力建设项目（CAP）四大支柱相关的行动（附件A.1表格）。此外，根据新的实施战略，五个经济体还提交了总共七项关于应对COVID-19大流行影响的行动，而另外两个经济体报告了与APEC普特拉贾亚愿景2040的驱动因素特别一致的行动。1, 2第二部分的财政改革和透明度在各国采纳率最高，而第 观察到对支柱1、2和4的采用率较高，这主要是由于它们与主要全球倡议的一致性。约74%的经济体报告的与CAP相关的行动直接或间接地与G20或OECD的一项倡议相关（图3）。例如，2019年G20大阪峰会确立了关于高质量基础设施投资（QII）的原则，以促进对良好构造和可持续基础设施的投资。4 三部分的增强财政弹性采纳率最低（图2）。平均而言，每个经济体提交了大约12项行动，澳大利亚、墨西哥和菲律宾提交的行动数量最多。确实，这三个经济体贡献了近32%的所有报告行动。 这个G20倡议与CAP高度相关，特别是与加速基础设施发展和融资的第四支柱相联系。这种一致性使得经济体更容易采取与基础设施相关的行动，因为相同的计划可以同时实施，以实现QII和CAP的目标。反映这一一致性，APEC经济体报告了64项与基础设施交付相关的行动，其中60项属于CAP的第四支柱。在与其他全球倡议重叠的问题上，例如经合组织/G20包容性框架关于侵蚀性税收流失（BEPS）、G20中小企业融资行动计划和G20金融包容行动计划，也看到了采纳率的增加。 柱子的采用 各国经济实施倡议的情况各不相同。除一个经济体外，所有经济体在第一方案下共提交了144项行动。然而，只有16个经济体报告了第二方案中的任何行动。3经济体在第一包中报告了涵盖1、2和3支柱的更多行动数量。 在他人开始缩减财政支持、新冠疫情的不利影响逐渐减弱之际，加强预算流程。除了控制支出外，一些经济体还将努力转向提高收入。例如，澳大利亚、墨西哥、菲律宾和俄罗斯致力于实施利用数字经济税收潜力的计划。这方面的措施包括为数字经济采用单独的税收规则，以及交换关于数字资产和交易的信息，其中一些是在OECD/G20 BEPS框架内进行的。在财政透明度方面，有行动支持知识共享，加强债务数据的质量、一致性和传播。 采纳倡议 在考察每项支柱的行动时，我们发现，在支柱1下，对建立中小企业（MSMEs）发展环境的（举措1A）和金融包容与素养（举措1B）方面的活动兴趣较大。具体来说，有55项针对支柱1的报道行动属于举措1A和1B，这主要是因为两个举措具有广泛的范围，允许纳入所有相关行动。此外，除了与全球主要论坛议题保持一致外，举措1A和1B的较高采用率还可以归因于许多亚太经济合作组织（APEC）经济体已开始从事金融包容工作，中小企业资金是该议程的一部分。相反，仅有六个经济体实施了便利汇款流动（举措1C）的行动，与金融市场开放相关的行动比例不到5%。5已经报道。 在财务韧性（第三支柱）方面，亚太经合组织经济体似乎更专注于灾害风险融资和保险（DRFI）的发展。这些与DRFI相关的行动往往由面临自然灾害较高风险的经济体报告。例如，加拿大和马来西亚正寻求让国内私营部门参与扩展现有的涵盖各种灾害风险的保险项目。菲律宾有一个DRFI蓝图，尽管其实施情况尚待观察。另一方面，智利选择与世界银行签订地震保险合同。 行动以便利汇款流动在海外工作居民较多（例如，墨西哥；泰国）的国家或拥有相当数量移民工人的国家（例如，澳大利亚；马来西亚；美国）得到实施。值得注意的是，与预期的发达国家更有可能对金融市场相关问题采取措施相反，像秘鲁和菲律宾这样的发展中国家也提出了该领域的计划。 此外，还可以考虑其他行动作为间接支持DRFI（灾害风险融资）发展：俄罗斯已选择通过开发自然灾害及其后果的数据库来增强其灾害风险评估。同时，日本正积极与其他经济体分享其现有DRFI计划的知识和经验。 财政改革、金融账户信息交换以及BEPS项目是第二支柱中广泛采用的三大举措。十个亚太经合组织经济体已表示，它们目前或未来将参与推进财政改革的22项行动（举措2A）。这些行动中的大多数旨在提高财政体系的稳健性，重点关注长期财政可持续性。一些经济体通过审查支出或制定更长期的财政框架来解决这一问题，以确定政策重点和 在第四支柱下，鼓励对基础设施进行长期投资（举措4E）的经济体报告了最多的行动。 总计有26项举措被报告为该计划的，其中一些经济体正转向创造一个对私人投资更有利的环境。例如，澳大利亚和新加坡正在将基础设施作为资产类别，以调动私人资本。同样，中国台湾正在建立一个平台，将基础设施投资机会与潜在私人合作伙伴相匹配。其他经济体正在积极优先考虑向利益相关者传播知识。 使用CAP作为相关政策变动时的参考点。这支持了之前提到的发现，即一些行动更多地是作为更大规模全球倡议的一部分而采取的，而不是在CAP框架内具体实施的。 存在一种不匹配，即经济体在共同农业政策（CAP）中识别的关键要素与其实际承诺之间的差异。调查结果显示，经济体认为支柱2和支柱3是CAP最重要的领域，而支柱1被认为是最不重要的（图4）。 除了“4E”计划之外，对实施G20 QII原则（“4D”计划）也表现出兴趣。这些原则解决的一个关键问题是长期内以低成本提供高收益的基础设施。在这方面，提交的行动方案在范围和预算承诺方面更为明确。澳大利亚计划在未来十年内利用超过1900亿澳元的基础设施投资，而美国则将在未来五年内追求1.2万亿美元的基础设施支出。在区域互联互通（“4G”计划）问题上，马来西亚旨在建立双边和多边实时支付系统，以增强跨境支付。 经济体强调解决大流行和气候变化挑战的重要性，强调金融可持续性和稳定性的必要性。然而，经济体报告的行动模式表明的却是相反的情况。经济体似乎并没有优先考虑第三支柱（Pillar 3），而是关注不同支柱下的问题，例如改善中小企业（MSMEs）的融资环境（第1支柱）或解决税基侵蚀和利润转移（BEPS）（第2支柱）。这种脱节部分可以归因于第三支柱交付成果的模糊性。例如，关于宏观经济政策参与交付成果的3A项倡议（initiative 3A）具有广泛的范围，主要围绕一般政策讨论，涵盖广泛的主题和活动。相比之下，DRFI议程（initiative 3B）在第三支柱内的其他倡