加快户籍制度改革对扩大内需的影响——一个基于面板模型的定量估计

——一个基于面板模型的定量估计 袁方1魏薇（联系人）2 2025年02月19日 内容提要 改革开放以来，我国在市场化与城镇化方面取得了瞩目进展，然而公共服务与社会保障依然存在明显的城乡分割、“城城”分割，进一步导致了城乡、“城城”的收支错配。一线城市为居民提供了更为丰富、优质的公共服务，但这些服务往往与户籍深度绑定，而欠发达地区的公共服务水平则大幅低于一线城市。社会保障水平不足也是居民归属感安全感不足、需求被抑制的重要原因。 经回归测算，2011-2019年，北上广深户籍人口占比每提升10%，人均消费同比将提升2.9个百分点，公共服务支出对消费的拉动乘数高达1.9。省会城市这一乘数约为1.1，全国范围约为0.65，虽小于1但高于居民消费倾向中枢（55%）。同时，全国养老保险密度每提升10%，人均消费同比将提升1.26个百分点。 因此，加快户籍制度改革与提升公共服务水平对于扩大内需具有重要意义。对于一线城市，落户政策的进一步放开和公共服务与户籍的逐步解绑均能显著提振居民消费。对于其他城市，提升公共服务水平、吸引人才流入、稳定常住人口需求则至关重要。与此同时，改善企业经营质量、提升社会保障的密度与深度也是改善居民长期消费及预期的重要条件。 风险提示：地缘政治风险，政策超预期，测算偏误 当前，中国向更高消费驱动的转型动力不足，疫情与地产冲击加深了居民的预防性储蓄动机。由投资驱动向消费驱动的转型或许难以一蹴而就，但户籍制度改革则可能通过改善消费结构、成为中短期内修复消费倾向的良方。 二十届三中全会《决定》中提出，要“推行由常住地登记户口提供基本公共服务制度，推动符合条件的农业转移人口社会保险、住房保障、随迁子女义务教育等享有同迁入地户籍人口同等权利，加快农业转移人口市民化”。户籍制度改革对居民消费的提振作用几何？背后的成本几何？本文尝试基于地级市层面数据与面板回归模型对这些问题进行估计。 一、户籍制度下的公共服务分割 改革开放以来，我国经历了渐进的市场化改革与户籍制度改革。随着城镇化的推进，城乡劳动力市场逐步融合，然而城乡公共服务市场的差异依然存在，城镇与城镇间的公共服务市场差异也十分明显。这种分割限制了非户籍人口享受常住地公共服务的范围与深度，例如在医疗、教育、保障性住房等方面。这种限制在公共资源与户籍深度绑定的一线城市尤为明显。 接下来，我们以北上广深四个一线城市为例进行分析。 首先观察我国城市户籍人口的变化趋势。 如下图所示，2015年以前，随着城镇化进程的推进，大城市常住人口快速增加。在严格的户籍管理制度下，大城市户籍人口占比由2000年的70%附近迅速降低至52%左右。2015年后，我国逐渐跨过刘易斯第二拐点，劳动力供给趋于稳定，而户籍限制条件也开始放松，许多常住人口获得了大城市户籍而定居，大城市户籍人口占比逐步上升。 数据来源：Wind，国投证券证券研究所 由于落户政策通常对学历、年龄、居住年限等设有较高的门槛，在此期间获得户籍的多为拥有高学历的高质量就业人群（张吉鹏和陈翥，2024）。我们观察北上广三省与其他省份研究生学历人口占比的差值发现，2015-2018年，这一指标快速增加，即大城市的人口学历优势在扩大。与此同时，这一指标的趋势与北上广深户籍人口增速的趋势高度相关。一方面，高学历人口更容易获得大城市户籍；另一方面，高学历人口也倾向于流向就业机会更多、公共服务更好的大城市。 数据来源：Wind，国投证券证券研究所 接下来，我们观察一线城市的公共服务支出与全国层面的差异。 一线城市在医疗、教育等公共服务方面的财政支出显著高于全国水平。2023年，北上广深人均一般公共服务支出为2,011元/人，与全国平均的1,507元/人相比高约33%。2015年后，随着户籍制度的逐步放开，部分常住人口开始获得当地公共服务的使用权，一线城市与全国的人均一般公共服务支出差距明显扩大。 再以教育支出为例，一线城市的人均教育支出水平比全国平均水平高约70%，教育资源与其他城市相比更为优厚。然而，非户籍人口往往难以享受当地的教育资源，尤其是京沪地区。可以看到，一线城市与全国人均教育支出的差距也是自2015年户籍制度放松后开始扩大。 数据来源：Wind，国投证券证券研究所 进一步地，我们将一线城市2013-2019年的平均教育支出增速对户籍人口占比回归发现，户籍人口的变化对教育支出增速的解释力度在80%以上。这一结果说明，一线城市的教育资源高度集中于户籍人口。 数据来源：Wind，国投证券证券研究所 医疗卫生领域的财政支出也存在类似的情况。一线城市与全国在医疗卫生领域的人均支出差距自2015年后开始扩大，疫情以来这一差距加速扩大。这一现象说 明，一线城市的医疗资源也与户籍人口的扩张高度相关。 数据来源：Wind，国投证券证券研究所 进一步地，我们将所有省会城市的人均民生类财政支出增速对户籍人口占比变化回归，以估算户籍制度放开的成本。 这里的民生类财政支出包括教育、医疗卫生与计划生育、社会保障与就业、住房保障四个方面。2016-2019年平均而言，省会城市户籍人口占比每提升10%，民生类公共服务支出将提升9.3%。 公共服务支出的增加往往能够降低居民生活成本、放松预算约束。仍以医疗卫生领域为例，可以看到，一线城市居民在医疗保健方面的支出占总消费支出的比例大幅低于全国平均水平。尤其是疫情防控力度较大的2022年，一线城市居民的医疗保健支出下降幅度比全国平均的下降幅度更大。我们将在面板回归部分对城市公共服务支出的效果进行更为细致的量化。 二、社会保障水平的城乡、“城城”分割 社会保障水平的分割主要体现在教育水平偏低的灵活就业群体中，尤其是外出农民工。这些劳动人口虽然由农村迁移至城市生活，但往往难以获得与其他城镇职工相同的社会保障水平，抑或是倾向于放弃缴纳社保以换取更高的收入。根据文献统计，截至2019年末，全国仅有21%左右的农民工缴纳了养老保险（程郁等，2022）。 社会保障成本主要由企业和居民负担。仍以一线城市为例，这些城市的企业质 量更高、福利待遇更好，能够大幅缓解职工社保支出压力，而欠发达地区的低质量企业则倾向于压缩此部分成本，职工往往需要自行缴纳。 以养老保险为例，如下图所示，全国平均的城镇职工养老保险缴纳金额占可支配收入比重大幅高于一线城市，2018年这一差距高达18%。这一结果并不能说明非一线城市的社保强度更高（2013-2019年非一线城市的城镇储蓄率更高，预防性储蓄动机更强），而是说明对于欠发达城市居民而言，自行缴纳社保占据了相当一部分可支配收入。2023年，一线城市职工的养老保险缴纳水平基本恢复至疫情前，而全国层面的这一指标与2019年相比仍有4.2个百分点的缺口。疫情以来全国层面人均养老保险缴纳金额与一线城市差距扩大，或由职工自行缴纳保险金额减少导致。 数据来源：Wind，国投证券证券研究所 从参保人比例来看，一线城市常住人口口径的城镇职工养老保险密度比全国平均水平高约15%，这一差距自2011年至2023年都较为稳定。以在职职工口径估计的人均缴纳金额来看，疫情前一线城市也略高于全国，疫情后二者差距迅速扩 大。其中，2023年北上广深人均养老保险缴纳金额约为2.3万元/年，比全国平均水平的1.9万元/年高约25%。 数据来源：城镇职工养老保险密度=城镇职工养老保险参保人数/常住人口数*100%，参保人包括在职职工和退休领取养老保险的职工，Wind，国投证券证券研究所 除养老保险外，在医疗保险、失业保险、公积金等社会保障方面，一线城市也大幅领先于全国水平，且领先幅度大于养老保险情形。以医疗保险为例，根据Wind数据测算，2023年北上广深参保人数占常住人口的比例约为66%，全国层面这一 数值仅为40%，二者相差26%；失业保险的这一差距则高达33%。 社会保障水平一方面直接影响居民可支配收入水平，另一方面间接影响居民的预防性储蓄动机。我们将2014-2023年城镇居民的储蓄率变化量对养老保险缴纳金额占比变化量回归，对于全国层面而言，养老保险占比每降低10个百分点，居民储蓄率将提升3.7个百分点。对于一线城市而言，相同条件下居民储蓄率将提升4.8个百分点，这或许与一线城市流动人口更多有关。 数据来源：Wind，国投证券证券研究所 数据来源：Wind，国投证券证券研究所 三、两种分割下的收支错配 伴随着公共服务的分割与社会保障的分割，常住人口与户籍人口的消费倾向出现分化。2005年附近我国跨过刘易斯第一拐点时，这一现象开始显现。2015年后，在劳动力市场城乡一体化基本完成、劳动供给结构相对稳定的情况下，我国城乡居民、大城市与小城市居民的收支错配更为明显。国家统计局数据显示，2015年以来全国居民储蓄率始终稳定在45%附近，而入户调查数据显示城乡居民储蓄率差距明显放大。其中，2014年以来农村居民储蓄率持续下降，而城镇居民储蓄率持续上升。 数据来源：Wind，国投证券证券研究所 这一现象并非由农村居民消费倾向更高导致。事实上，在2015年后的大部分时间内，农村地区CPI低于城市地区，即在劳动力供给趋于稳定后农村的消费需求并未显著高于城市。 数据来源：Wind，国投证券证券研究所 我们认为这一现象可从两个角度进行解释。一方面，非户籍人口因无法享受常住地公共服务资源而增加生活成本、减少日常消费；另一方面，在城镇工作的农村户籍人口倾向于将收入向户籍地转移，以支持家庭其他成员的消费需求。二者叠加，流动人口收支出现错配，因而以常住口径统计的储蓄率裂口扩大。 参考经济观察报农民工的储蓄率大约为70%，假设外出农民工群体将70%的收入汇回农村3，并重新计算城乡收支，可得到较为平稳的城乡储蓄率曲线，同时得到与官方数据较为接近的加权储蓄率。 由于农村地区和欠发达城市的居民消费需求更弱，消费场景欠缺，这种错配将导致宏观总需求被抑制。事实上，不仅是城乡间的错配现象明显，以北上广深为代表的超大城市的储蓄率比其他城市的城镇储蓄率上升的斜率也更为陡峭。一方面，城镇与城镇间的人口迁移或许也存在上述错配；另一方面，疫情以来的疤痕效应对超大城市造成了更为深刻的影响。 四、基于2011-2019年298个地级市的面板分析 1、模型设定 我们基于2011-2019年地级市-年度层面数据，利用双向固定效应模型进行面板回归分析。一方面，这一模型能够尽可能控制其他影响因素以验证上述分析；另一方面，我们尝试利用回归系数估计户籍制度全面放开的成本收益。 具体来说，回归数据来自城市统计年鉴，覆盖全国298个地级市，模型如下：𝑐𝑜𝑛𝑠𝑢𝑚𝑝𝑡𝑖𝑜𝑛𝑖𝑡=𝛼+𝛽𝑅𝑒𝑔𝑖𝑠𝑡𝑒𝑟𝑒𝑑𝑅𝑎𝑡𝑖𝑜𝑖𝑡+𝛾𝑆𝑒𝑐𝑢𝑟𝑒𝑑𝑅𝑎𝑡𝑖𝑜𝑖𝑡+𝑿𝑐𝑜𝑛𝑡𝑟𝑜𝑙𝑠𝑖𝑡 其中，等式左侧consumption为给定城市、年份的人均社会消费品零售总额同比，用于代理居民消费情况。 右侧关键自变量包括RregisteredRatio和SecuredRatio，分别代表给定城市、年份的户籍人口占比变化量和城镇职工养老保险密度变化量。控制变量controls包括城市平均工资同比、房价、以及城镇化率，分别用于控制收入效应、财富效应，和剥离经济发展时间趋势、年龄结构的影响。𝛿和𝜆分别为城市、年份固定效应，最后一项𝜀𝑖𝑡为随机扰动。 进一步地，由于大城市样本较少无法进行分样本回归，我们设置北上广深和大城市两种虚拟变量与关键自变量作交互，来检验大城市与其他城市间的差异。当给定城市属于北上广深或大城市时，虚拟变量取1，否则取0。为较好地刻画户籍化程度的影响，这里大城市取为近年来常住人口最多的十个城市，包括北上广深、重庆、成都、苏州、天津、西安和郑州。 2、实证结果 由表1第（1）列回归结果可知，对于全部地级市平均而言，户籍人口占比的提升对消费的提升作用不显著。在第（2）-（