《粤港澳大湾区发展规划纲要》解读

解读 “支持香港、澳门融入国家发展大局”、“在‘一国两制’下，粤港澳社会制度不同，法律制度不同，分属于不同关税区域，市场互联互通水平有待进一步提升，生产要素高效便捷流动的良好局面尚未形成”。 “优化提升中心城市。以香港、澳门、广州、深圳四大中心城市作为区域发展的核心引擎，继续发挥比较优势做优做强，增强对周边区域发展的辐射带动作用。” “建设重要节点城市。支持珠海、佛山、惠州、东莞、中山、江门、肇庆等城市充分发挥自身优势，深化改革创新，增强城市综合实力，形成特色鲜明、功能互补、具有竞争力的重要节点城市。” “深化粤港澳创新合作，构建开放型融合发展的区域协同创新共同体，集聚国际创新资源，优化创新制度和政策环境，着力提升科技成果转化能力，建设全球科技创新高地和新兴产业重要策源地。” “提升珠三角港口群国际竞争力、建设世界级机场群、畅通对外综合运输通道、构筑大湾区快速交通网络”。 “加快推进深圳前海、广州南沙、珠海横琴等重大平台开发建设，充分发挥其在进一步深化改革、扩大开放、促进合作中的试验示范作用，拓展港澳发展空间，推动公共服务合作共享，引领带动粤港澳全面合作。” 2019 年 2 月 18 日，万众瞩目的《粤港澳大湾区发展规划纲要》（以下简称规划纲要）全文发布。自2018 年以来，粤港澳大湾区规划纲要即将出台的消息不绝于耳，大众寄予的深切期待也与日俱增。在此期间，粤港澳合作事宜“成熟一项，推进一项”的模式亦不断在合作发展中取得进展，2018 年下半年广深港高铁的全线开通运营及港珠澳大桥的通车更令贯穿珠江口东西两岸及粤港澳三地的基础设施建设迎来突破性的成果。也正是在这样的背景下，当千呼万唤的规划纲要终于落地时，我们发现超出预期的惊喜似乎并没有太多，不论是区域合作的方向还是中心城市的划定都与此前的预期基本吻合，但同时也反映出规划纲要本身对市场及现状的尊重，毕竟大湾区的定位是建立在相对成熟的城市群基础之上的——发挥现有的优势，谋求更深入全面的合作融合以增强整个区域的发展动能，甚至将这种新的动能辐射影响到更广阔的范围。再细细研读，洋洋洒洒近 3 万言的规划纲要对粤港澳大湾区空间布局、科创中心、基建交通、产业体系等多方面均做出了明确指引，为大湾区建设工作的落实奠定了坚实的基础，必然推进湾区发展全面迈入新阶段。 发展轴线 2015.3 2009 2009 年，《大珠三角城镇群协调发展规划研究》首次将“湾区发展计划”列为空间总体布局协调计划的一环 2015 年 3 月， 在 国 家 发改委、外交部、商务部联合发布的一带一路相关文件中，国家层面首次提出要“深化与港澳台合作，打造粤港澳大湾区” 2014 年，深圳市政府工作报告首次提出“湾区经济”，把粤港澳城市群勾连起的湾区作为一个整体规划 2018 年 8 月 15 日，粤港澳大湾区建设领导小组举行第一次全体会议。中共中央政治局常委、国务院副总理韩正任组长，香港特首林郑月娥及澳门特首崔世安均担任小组成员 在 2017 年的中央政府工作报告中，明确提出“研究制定粤港澳大湾区城市群发展规划” 2016 年，打造粤港澳大湾区写入国家“十三五规划”之中 2018.9.23 2019.2.18 2018 年 9 月 23 日，广深港高铁全线通车2018 年 10 月 23 日，港珠澳大桥正式开通2019 年 2 月 18 日，《 粤港 澳 大 湾 区 发 展 规 划 纲 1.推进粤港澳三地全面对接 “支持香港、澳门融入国家发展大局”、“在‘一国两制’下，粤港澳社会制度不同，法律制度不同，分属于不同关税区域，市场互联互通水平有待进一步提升，生产要素高效便捷流动的良好局面尚未形成”。 放眼全球，不管是旧金山湾区还是纽约湾区都通过成立传统行政管理体制之外的跨区域性机构从规划、协调等多方面推进区域融合。在广东省内部，珠三角协调发展的步伐推进已久，城市间体制、制度等方面无太多差异，合作密切；而粤港澳的全面融合则面临与此不同的方方面面的挑战。不难发现，在规划纲要全文中，“港澳”二字出现频次高达 224 次，远远超过“广州、深圳”等城市的出现频次，但 “粤”和“广东”分别出现 143 次、22 次，相比可见，在整个大湾区的融合发展中粤港澳地区间的融合乃重中之重，也将会是未来湾区发展的挑战所在。规划纲要还指出，“广东省政府和香港、澳门特别行政区政府要加强沟通协商，稳步落实《深化粤港澳合作推进大湾区建设框架协议》与本规划确定的目标和任务”，清晰可见对粤、港、澳三方增强对话沟通协商合作以消除壁垒、探索新模式、激发新动能的要求。尽管本次文件并没有对具体的合作协调模式抑或是制度层面可能的调整方向做出明确指示，但方向和要求的提出意味着未来在规划纲要的指引下，涉及各领域的湾区协调机制和具体落实举措将持续出台，从货币、金融、法律、发展思路等多方面推进粤港澳三地的对接。 2.中心城市发挥重要的核心引擎带动作用 “优化提升中心城市。以香港、澳门、广州、深圳四大中心城市作为区域发展的核心引擎，继续发挥比较优势做优做强，增强对周边区域发展的辐射带动作用。” 不同于其他多数湾区经济体明确单一的中心城市带动，粤港澳大湾区在“一国两制、强市鼎足而立”的特殊背景下，既出于国家发展战略考量，也以实际发展情况为依据，确立了港、澳、广、深四大中心城市，每一城都实力雄厚并各具特色。 经济特区、全国性经济中心城市国家创新型城市现代化国际化城市具有世界影响力的创新创意之都 国际金融、航运、贸易中心和国际航空枢纽全球离岸人民币业务枢纽地位、国际资产管理中心及风险管理中心金融、商贸、物流、专业服务等向高端高增值方向发展大力发展创新及科技事业，培育新兴产业亚太区国际法律及争议解决服务中心更具竞争力的国际大都会 世界旅游休闲中心中国与葡语国家商贸合作服务平台经济适度多元发展以中华文化为主流、多元文化共存的交流合作基地 作为全球三大金融中心之一，香港聚集了大量金融机构和相关服务产业，能够提供最便捷的国际融资服务，对大湾区乃至全球极具辐射影响力。同时，香港拥有众多一流的高校和高端科技研机构，在科技研发、知识产权和相关运作方面有丰富的经验，是打造粤港澳科创湾区的源头支撑力量，此外其国际航运、航空枢纽的地位也极具影响力。澳门是“世界旅游休闲中心、中国与葡语国家商贸合作服务平台”，经济日趋多元化，对推动大湾区建设亦具有重大意义。广州作为国家历史文化名城、我国重要的中心城市、国际商贸中心和综合交通枢纽，其深厚的历史积淀，扎实的产业基础及丰富的科研人才资源为城市发展提供了强大的内驱力。为湾区建设提供多方位的支持。深圳的高新技术产业在中国科创板块中可谓翘楚，不论是高新技术产值还是其对经济总量的贡献率在各大城市中都居于前列。龙头企业、高成长的初创型企业及上下游的中小型企业共同构筑了深圳科创产业持续发展的企业梯队。这都令我们相信，深圳将逐渐成长为具有世界影响力的创新创意之都。 3. 规划重要节点城市，珠江西岸迎来发展提速 “建设重要节点城市。支持珠海、佛山、惠州、东莞、中山、江门、肇庆等城市充分发挥自身优势，深化改革创新，增强城市综合实力，形成特色鲜明、功能互补、具有竞争力的重要节点城市。” 湾区经济整体竞争力的提升和可持续发展能力离不开城市协同机制的深入作用，除了核心城市的发展壮大，其他城市在协同机制的带动下也将逐渐消除市场分割和过度竞争，实现功能互补。对比珠江东西两岸的发展现状，广州东部和中部—东莞—深圳—香港这条黄金轴线上集聚了现代服务业、战略性新兴产业和高科技产业，使得东岸优势突出。在珠江西岸，港珠澳大桥、深中通道及可能建设的深珠跨海通道等重大基建项目是加强东西两岸沟通交流的重要途径。未来，便捷的交通将增强东岸核心城市对西岸的辐射带动作用。规划纲要指出，“以珠海、佛山为龙头建设珠江西岸先进装备制造产业带、支持佛山深入开展制造业转型升级综合改革试点”。在交通、产业的强力带动下，湾区西岸将进入加速发展阶段。 4.深度融合强化发展科创产业，打造完善的生态体系 “深化粤港澳创新合作，构建开放型融合发展的区域协同创新共同体，集聚国际创新资源，优化创新制度和政策环境，着力提升科技成果转化能力，建设全球科技创新高地和新兴产业重要策源地。” 正如我们在粤港澳大湾区系列研究报告之《科创内核驱动湾区发展》中所说 ,“从粤港澳大湾区发展基础和世界知名湾区发展特点可以看出，粤港澳已经具备打造科技湾区的条件——科研教育、创新创业、生产制造、资本集聚等，而广州、深圳、东莞、香港等地恰恰具备在这些方面的发展优势，将共同而有效的促进产学研结合、企业发展及创新成果的转化。” 规划纲要指出，“推进‘广州－深圳－香港－澳门’科技创新走廊建设，探索有利于人才、资本、信息、技术等创新要素跨境流动和区域融通的政策举措，共建粤港澳大湾区大数据中心和国际化创新平台。”实际上，处于广深段的科创产业融合已深入开展，目前深圳作为科创中心产业外溢对东莞的带动、广州密集的教育资源对深圳的支持等不胜枚举，随着科技走廊延伸至香港、澳门，相信其将成为打造粤港澳国际科创湾区的核心带动力量。 规划纲要同时指出，“支持重大科技基础设施、重要科研机构和重大创新平台在大湾区布局建设、支持设立粤港澳产学研创新联盟、研究实施促进粤港澳大湾区出入境、工作、居住、物流等更加便利化的政策措施，鼓励科技和学术人才交往交流。”依托于坚实的发展基础，配合一系列更加全面的支持措施，全球科技创新高地发展前景可期。 粤港澳大湾区主要城际铁路网 进一步加快基础设施互联互通 “提升珠三角港口群国际竞争力、建设世界级机场群、畅通对外综合运输通道、构筑大湾区快速交通网络”。 基础设施互通互联是湾区融合发展的基础。近年来，多项增强湾区联系的重大工程得以快速推进。除已开通的港珠澳大桥、广深港高铁等项目外，穗莞深城际预计 2019 年全线通车，并预留南延至前海的条件，虎门二桥预计 2019 年通车，深中通道计划 2024 年通车，进一步联通东西的深珠通道的构想也已被提出。根据《广东省综合交通运输体系发展“十三五”规划》，预计粤港澳大湾区高速公路运营里程将从 2016 年的约 5600 公里提升至 2020 年的 8800 公里，铁路运营里程将从大约 3200 公里增至约 4400 公里。规划指出，“巩固提升香港国际航运中心地位、增强广州、深圳国际航运综合服务功能”，将进一步提升核心城市的辐射力和综合竞争力。赣州至深圳、广州至汕尾、深圳至茂名、岑溪至罗定等铁路项目建设也将促进大湾区辐射至更为广阔的内陆腹地。广东正在按照国家要求编制粤港澳大湾区城际（铁路）建设规划，计划于 2019 年上半年出台，以加快轨道交通建设为重点。可以预期，大湾区城际铁路将较原有规划更加发达密布，而结合规划纲要提及的近期至 2022 年的目标，我们预计未来四年粤港澳大湾区的基础设施建设将大大提速。 6.合作平台迎来发展利好，重点区域前景可期 “加快推进深圳前海、广州南沙、珠海横琴等重大平台开发建设，充分发挥其在进一步深化改革、扩大开放、促进合作中的试验示范作用，拓展港澳发展空间，推动公共服务合作共享，引领带动粤港澳全面合作。” 前海、南沙、横琴作为湾区融合的示范区，此前已取得不少成果——至 2018 年末，前海深港现代服务业合作区引进港澳企业 10,800 家、南沙和横琴自贸区也分别有 2872 家、2744 家，且港澳企业增加速度不断提升。 共同点： •便利措施：港澳及外籍医务人员可至横琴执业珠澳在横琴生活，澳医保可覆盖澳民和企业参与横琴民生项目开发和管理为澳民提供医疗基金澳门子弟学校外国人签证居留证件签发权完善澳车进出横琴 已集聚多重发展利好的三地再次作为粤港澳合作发展重大平台被寄予厚望。规划指出，“研究进一步扩展前海发展空间、联动香港构建开放型、创新型产业体系，加快迈向全球价值链高端、联动香港打造国际法律服务中心和国际商事争议解决中心”。可以预计，前海的发展空间、产业前景、配套政策及服务等都有望迎来进一