美国财政分析：精兵简政：马斯克的前车之鉴

美国财政分析 精兵简政：马斯克的前车之鉴 2025年01月07日 分析师：陶川 执业证号：S0100524060005 邮箱：taochuan@mszq.com 分析师：裴明楠 执业证号：S0100524080002 邮箱：peimingnan@mszq.com 随着特朗普就任临近，马斯克领导的政府效率部似乎也已“摩拳擦掌”：不仅马斯克本人“插手”了国会通过的精简版支出法案，而且带动了一波政府机构和人员的关闭和离职潮（Fed监管副主席、FBI局长、SEC主席提前宣布辞职，国务院宣布关闭其“全球接触中心”)。由此，教育部、环境保护署、国税局、消费者金融保护局等机构也都陷入被裁减的担忧中。 特朗普就任后，马斯克的“政府效率部”如何运作？期待中的“精兵简政”是“一将功成”还是“虎头蛇尾”？或许我们可以从历史中寻找相关的线索。里根和奥巴马也曾设立过临时性的、为政府制订“瘦身”方案的委员会：格雷斯委员会、辛普森·鲍尔斯委员会；在当时都给出了详细规划，短期内都发挥了一定作用、但未达到预期效果。 1982年6月里根设立“格雷斯委员会”（图2），以消除联邦政府的浪费和低效。委员会牵头人格雷斯和其他160名执委均来自于业界。1984年1月委员会发布报告提出2478项建议，3年内节省4240亿美元，到2000年累计节省 10.5万亿美元。 这份报告受到了不少质疑，国会预算办公室（CBO）和总审计局（GAO）审查了其中约400项建议（占总节省金额的90%），指出能节省的资金仅为格雷斯委员会预计值的1/3。私营企业管理经验能否应用于公共部门也颇受争议。 报告中的部分建议被采纳，但需国会审议的部分落实有限。总的来看，里根总统确实做到“小政府”理念，将联邦政府规模缩减了5%。在其任期内，推动了减税和减支，财政收入和支出占GDP的比例双双下降。 2010年1月奥巴马设立“辛普森·鲍尔斯委员会”（图3），作为一个跨党派的政府组织，研究削减赤字的方法，委员会共18人，负责人为辛普森和鲍尔斯。 2010年12月委员会发布报告，目标到2020年减少4万亿美元赤字；到2015年将赤字率降至2.3%；到2014年稳定债务，到2023年将联邦债务占GDP的比例降低到60%，到2035年降低到40%。 按委员会章程的要求，报告需获得18名委员中14名的支持才能获批，但最终只有11张支持票。左翼反对者认为该计划会削减社会福利；右翼反对者则介意提高税率。 虽然该报告未被采纳，但给削减赤字留下了重要的指导经验，部分建议体现在了后续的政府政策中。 参考历史，“政府效率部”可能削减哪些支出项？ 以支出占GDP比重衡量（如图4），里根任期内，削减的主要是非国防自由裁量支出，退休公务员和军人福利也有所削减，而国防支出、社保医保、净利息 相关研究 1.政策动态点评：开年政策的发力与蓄力-20 25/01/06 2.大类资产系列：美元：谁来给史诗级上涨降降温？-2025/01/05 3.大类资产系列：2025：“美国例外论”的“例外”？-2025/01/03 4.央行动态点评：开年货币宽松的三条线索-2 025/01/02 5.经济动态点评：四季度股市：拉动多少GDP？-2024/12/31 支出上升。奥巴马任期，自由裁量支出和净利息支出下降，而社保医保、退休公务员和军人福利上升。 可见，“非国防自由裁量支出”素来是削减的“靶子”；退休公务员和退伍军人福利也有可能被削减；国防支出能否削减则取决于地缘关系和国际环境；而社保和医保支出则很难压降。 再看当前的财政支出结构，进一步削减总支出的空间更少了（如图5）：自由裁量支出占总支出的比重已大大降低，而社保医保和医疗补助已占总财政支出的46%。 参考历史，“政府效率部”能兑现目标吗？ 格雷斯委员会、辛普森·鲍尔斯委员会设立后，确实在短期内，财政支出和赤字占GDP比重有所削减，也落实了不少建议，例如，格雷斯委员会提出关闭冗余的军事基地、将联邦政府对两个机场的控制权移交给地方，均被国会采纳。 但未达到最初构想的“蓝图”。削减支出的关键措施往往需国会审批，例如，社保和医保改革、联邦雇员退休体系改革。格雷斯委员会就指出，其提出的建议中仅27%可由总统授权实施，其余73%均需国会配合。 我们预计“政府效率部”最后效果或与历史类似，即：短期内能起到一定削减支出的作用；但难以兑现目标。特朗普2.0任期内，赤字率确实有望下降；但其提出3%的赤字率目标、马斯克提出的削减2万亿美元支出，达成的概率较低。 风险提示：特朗普的政策超预期；“政府效率部”发展和执行超预期。 里根任期 奥巴马任期 里根设立 格雷斯委员会 奥巴马设立 辛普森·鲍尔斯委员会 图1：美国联邦政府财政收入、财政支出和赤字占GDP比重 （%）（%） 15.00 12.00 9.00 6.00 3.00 0.00 -3.00 32.0 30.0 28.0 26.0 24.0 22.0 20.0 18.0 16.0 14.0 1969 1971 1973 1975 1977 1979 1981 1983 1985 1987 1989 1991 1993 1995 1997 1999 2001 2003 2005 2007 2009 2011 2013 2015 2017 2019 2021 2023 12.0 赤字率联邦财政收入/GDP（右轴）联邦财政支出/GDP（右轴） 资料来源：CBO，民生证券研究院 图2：格雷斯委员会vs政府效率部 委员会 格雷斯委员会（私营部门成本控制调查） 政府效率部 英文名称 GraceCommission （PrivateSectorSurveyonCostControl，PSSCC） DepartmentofGovernmentEfficiency（DOGE） 设立总统 里根（共和党） 特朗普（共和党） 牵头人 彼得·格雷斯（私营商人） 马斯克（私营商人）拉马斯瓦米（私营商人） 宣布设立 1982年6月 2024年11月 运作经费 完全由私营部门捐款了7600万美元 由私营部门捐款 人员配置 161名执委（均是企业CEO或高管）； 2000多名工作者；没有联邦雇员参与 ？ 发布报告 1984年1月 ？ 报告中的计划目标 提出2,478项建议；如果完全落实，3年可节省4,240亿美元； 如果完全落实，到2000年债务将仅增至2.5万亿美元；否则将增至13万亿美元（即到2000年累计节省10.5万亿美元） 削减2万亿的政府支出 把现有约428个联邦机构裁撤至99个（即削减约77%）（注：尚未发布正式报告，此为马斯克在媒体上的承诺） 指出问题 公务员和军人的退休金是私营部门的3~6倍，联邦养老金改革可以在3年内节省600多亿美元； 个人和公司一年少交税超过800亿美元；联邦开支挥霍无度；等等 实施障碍 仅27%的建议可由总统授权实施，其余73%均需国会采取行动，而当时的众议院掌握在民主党手中 资料来源：CAGW，民生证券研究院 委员会 英文名称设立总统牵头人 宣布设立 运作经费人员配置发布报告 报告中的计划目标 六方面措施 辛普森·鲍尔斯委员会（全国财政责任和改革委员会） Simpson-Bowles (NationalCommissiononFiscalResponsibilityandReform) 奥巴马（民主党） 艾伦·辛普森（共和党参议员） 厄斯金·鲍尔斯（曾任克林顿的白宫幕僚长） 2010年2月 未详细说明经费问题 18人：总统任命6人+参议院两党领袖各从议员中任命议院两党领袖各从议员中任命3人 2010年12月 到2020年削减近4万亿美元的赤字； 到2015年赤字率降至2.3%；总税21%；支出占GDP比重降至22% 到2014年稳定债务，到2060%，到2035年降低到 全面税收改革：降 社会保障改革 削减可自 强制 代 政府效率部 DepartmentofGovern Efficiency（DO 特朗普（马斯 拉 图3：辛普森·鲍尔斯委员会vs政府效率部 资料来源：SSA，民生证券研究院 图4：里根、奥巴马的总统任期始末的财政情况对比 资料来源：CBO，民生证券研究院 图5：对比3个委员会设立时，美国联邦政府的财政支出结构 资料来源：CBO，民生证券研究院 图6：里根任期内，自由裁量财政支出占GDP比例图7：里根任期内，主要强制性财政支出占GDP比例 10.0 9.0 8.0 7.0 6.0 5.0 4.0 3.0 1962 1964 1966 1968 1970 1972 1974 1976 1978 1980 1982 1984 1986 1988 1990 1992 1994 2.0 联邦财政支出:自由裁量支出/GDP占比（%） 自由裁量支出:国防/GDP 里根任期 自由裁量支出:非国防/GDP 联邦财政支出:强制性支出/GDP占比（%） 社保 医疗保险+医疗补助 公务员和军人退休金+退伍军人项目 5.0利息支出 收入保险 4.0 3.0 2.0 1.0 里根任期 0.0 1962 1964 1966 1968 1970 1972 1974 1976 1978 1980 1982 1984 1986 1988 1990 1992 1994 资料来源：CBO，民生证券研究院资料来源：CBO，民生证券研究院 图8：奥巴马任期内，自由裁量财政支出占GDP比例图9：奥巴马任期内，主要强制性财政支出占GDP比例 自由裁量支出:国防/GDP 自由裁量支出:非国防/GDP 奥巴马任期 联邦财政支出:自由裁量支出/GDP占比（%）联邦财政支出:强制性支出/GDP占比（%） 5.0 4.5 4.0 3.5 3.0 2.5 2.0 7.0 社保 医疗保险+医疗补助 公务员和军人退休金+退伍军人项目 利息支出 收入保险 奥巴马任期 6.0 5.0 4.0 3.0 2.0 1.0 1996 1998 2000 2002 2004 2006 2008 2010 2012 2014 2016 2018 2020 2022 0.0 1996 1998 2000 2002 2004 2006 2008 2010 2012 2014 2016 2018 2020 2022 资料来源：CBO，民生证券研究院资料来源：CBO，民生证券研究院 分析师承诺 本报告署名分析师具有中国证券业协会授予的证券投资咨询执业资格并登记为注册分析师，基于认真审慎的工作态度、专业严谨的研究方法与分析逻辑得出研究结论，独立、客观地出具本报告，并对本报告的内容和观点负责。本报告清晰准确地反映了研究人员的研究观点，结论不受任何第三方的授意、影响，研究人员不曾因、不因、也将不会因本报告中的具体推荐意见或观点而直接或间接收到任何形式的补偿。 评级说明 投资建议评级标准评级说明 以报告发布日后的12个月内公司股价（或行业指数）相对同期基准指数的涨跌幅为基准。其中：A股以沪深300指数为基准；新三板以三板成指或三板做市指数为基准；港股以恒生指数为基准；美股以纳斯达克综合指数或标普500指数为基准。 免责声明 公司评级行业评级 推荐相对基准指数涨幅15%以上 谨慎推荐相对基准指数涨幅5%～15%之间中性相对基准指数涨幅-5%～5%之间 回避相对基准指数跌幅5%以上 推荐相对基准指数涨幅5%以上 中性相对基准指数涨幅-5%～5%之间 回避相对基准指数跌幅5%以上 民生证券股份有限公司（以下简称“本公司”）具有中国证监会许可的证券投资咨询业务资格。 本报告仅供本公司境内客户使用。本公司不会因接收人收到本报告而视其为客户。本报告仅为参考之用，并不构成对客户的投资建议，不应被视为买卖任何证券、金融工具的要约或要约邀请。本报告所包含的观点及建议并未考虑获取本报告的机构及个人的具体投资目的、财务状况、特殊状况、目标或需要，客户