国有资产监管专题报告（第三辑）

国有资产监管专题报告（第三辑） 2024年10月 前言 国有企业在中国经济中扮演着至关重要的角色，其合规性和高质量发展是国家治理的核心议题。随着法律法规的不断更新，国有企业的监管法律体系也在不断完善。 继本所2020年3月发布国有资产监管专题报告第一辑、2022年8月发布国有资产监管专题报告第二辑，本所第三辑报告从国有企业合规体系建设的发展脉络出发，深入探讨了国资无偿划转、国有资产评估、国资机构参与红筹架构投资、国资参与私募股权基金投资、国企参股退出司法救济、央国企“虚假贸易”、国有企业关联交易、国有企业经营者集中等关键法律问题，并新增了公共数据流通合规这样的新兴领域议题。本辑报告全面覆盖了国资监管的多个层面，旨在为读者提供一个全面的视角，以理解国有企业在新时代下的法律挑战和发展趋势，从而更好地把握国有企业的发展方向和监管要求。 联系我们 如您欲进一步了解本报告所涉及的内容，您可以联系本所以下合伙人/顾问（按本报告文章章节顺序排序），您也可以联系您知悉的本所其他合伙人和律师： 康秋宁qnkang@glo.com.cn 夏韵漾williamxia@glo.com.cn 叶吟丹yeyindan@glo.com.cn 金旭jinxu@glo.com.cn 张思婧zhangsijing@glo.com.cn 张桐jzhang@glo.com.cn 王京鹤 赵珂zhaoke@glo.com.cn wangjinghe@glo.com.cn 朱莉zhuli@glo.com.cn 曹晴caoqing@glo.com.cn 刘淑珺liushujun@glo.com.cn 张真真 zhangzhenzhen@glo.com.cn 赵兰学zhaolanxue@glo.com.cn 苏莉suli@glo.com.cn 王铼wanglai@glo.com.cn 环球国有资产监管专题报告（第三辑） 2024年10月 目录 第一章：国有企业合规体系建设发展脉络梳理和趋势展望...................................1第二章：国资无偿划转的法律关注点.......................................................................6第三章：国有资产评估二三事.................................................................................12第四章：国资机构参与搭建红筹架构投资要点.....................................................20第五章：国资参与私募股权基金投资相关法律问题.............................................35第六章：国企参股退出之司法救济路径辨析.........................................................55第七章：央国企“虚假贸易”方圆之辨（一）——穿透国资委74号文再看“十不准”.................................................................................................................61第八章：新《公司法》下国有企业关联交易的合规管理.....................................73第九章：国有资本参与私募股权投资及退出的法律要点分析.............................87第十章：国有企业经营者集中合规的新动向.......................................................109第十一章：国有资产监管视角下的公共数据流通合规.......................................121环球简介...................................................................................................................128版权与免责...............................................................................................................129 第一章：国有企业合规体系建设发展脉络梳理和趋势展望 作者：金旭 一、国企合规体系建设法规发展脉络梳理 我国的企业合规管理工作相较国外企业，起步较晚，初期合规管理的立法和实践主要集中在金融、医疗等行业领域，先行的企业也多数是拥有海外业务的企业或者外商投资企业。随着国家法规发展，大型国企开始重视合规管理工作。根据《关于在部分中央企业开展合规管理体系建设试点工作的通知》（国资厅发法规〔2016〕23号），国务院国有资产监督管理委员会（以下简称“国务院国资委”）于2016年推行部分中央企业开展合规管理体系建设试点工作。随后，部分大型中央企业（以下简称“央企”）开始合规管理试点工作，也有一些大型民营企业着手该项工作。 2018年7月1日，国家标准GB/T35770-2017《合规管理体系指南》率先出台；随后2018年11月，国务院国资委发布《中央企业合规管理指引（试行）》（以下简称“《合规指引》”），《合规指引》在总结几家试点企业经验的基础上出台，很长一段时间作为央企合规管理体系建设的主要法律依据。2018年12月26日，国家发改委等七部门《企业境外经营合规管理指引》发布实施。 2022年9月16日，国务院国资委的官方网站发布了《中央企业合规管理办法》（以下简称“《合规办法》”），对央企的合规管理进行了全面规定，《合规办法》体现了2018-2022年间各央企及其下属企业合规体系建设及运行过程中总结的经验，是目前央企合规管理体系后续建设及完善的主要法律依据。 《合规办法》相比《合规指引》，提出了很多合规工作的具体要求。例如： 在组织架构设计方面，《合规办法》修改《合规指引》中合规管理负责人的表述，提出了首席合规官的概念。但同时也明确提出，不新增领导岗位和职数，由总法律顾问兼任首席合规官。在《合规办法》出台前，已有企业进行了类似的岗位设置，这体现了《合 规办法》对企业过往的实践成果的总结和接受。《合规办法》同时提出要求业务和职能部门设立合规管理员，落实责任到人。并且，在合规工作原则之一“坚持权责清晰”中也明确强调“管业务必须管合规”。 在合规制度建设方面，也提出了更明确具体的要求，比如要求央企建立健全分级分类合规管理制度；对于合规管理基本制度、合规管理具体制度和专项指南，都提出了明确要求。企业需考虑在《合规办法》规定的反垄断、反商业贿赂、生态环保、安全生产、劳动用工、税务管理、数据保护以及结合自身业务确定的风险较高的领域，制定具体的合规制度或专项指南。 在合规运行机制方面，合规风险识别评估预警机制、合规审查机制、合规风险报告机制、合规举报机制虽均延续了《合规指引》的内容，但《合规办法》也提出了更具体的要求，例如在合规风险识别评估预警机制中，要求央企建立并定期更新合规风险数据库；在合规审查机制中，对于谁来签字审查意见、审查标准、审查流程、审查要点以及审查情况开展后评估都提出了要求。 自《合规办法》出台，合规工作相比之前的摸索探索阶段，已经形成了基本确定的建立模式和工作成果。目前我国已经形成了以《合规办法》为核心，各项合规程序、实体法规、合规指南等围绕的国企合规法律体系。 二、国企合规发展的趋势探讨和展望 近期国企合规发展的一项重大议题或者发展趋势就是三位一体或者五位一体。三位一体是指“内控、风险、合规”一体化建设，五位一体是在前述基础上增加“审计、法律”。我们知道自从开始强调合规体系建设，就曾出现是在现有体系中调整，还是另行单独建设独立体系的问题。而随着国企合规体系建设发展，从主管机关到实施企业在实践中的不断摸索，这一问题越发重要。 从监管层面，其实很早就开始，并一直在倡导一体化建设的思路： 2015年12月国务院国资委印发《关于全面推进法治央企建设的意见》，提出“探索建立法律、合规、风险、内控一体化管理平台”； 2018年11月国务院国资委印发《中央企业合规管理指引（试行）》，提出“推动合规管理与法律风险防范、监察、审计、内控、风险管理等工作相统筹，相衔接，确保合 规管理体系有效运行”。 2019年10月国务院国资委印发《关于加强中央企业内部控制体系建设与监督工作的实施意见》，进一步提出实现“强内控、防风险、促合规”的管控目标； 2021年10月国务院国资委印发《关于进一步深化法治央企建设的意见》，提出“探索构建法律、合规、内控、风险管理协同管理机制，加强统筹协调，提高管理效能”； 2022年10月1日国务院国资委颁布的《中央企业合规管理办法》正式施行，其第26条再次提出“中央企业应当结合实际建立健全合规管理与法务管理、内部控制、风险管理等协同运作机制，加强统筹协调，避免交叉重复，提高管理效能”。 可见，监管层面很早就意识到了合规体系单独建立可能并不适宜中国企业的现状，有必要做一体化建设，并且对于一体化建设的要求已经从“探索发展”到了“应当建立”。 从目前了解的情况来看，一体化建设也确实遭遇了一些困难。产生困难的原因主要在如下几个方面： 1.各体系建设要求启动时点不同 就风险、合规、内控三大体系而言，2006年国务院国资委颁发《中央企业全面风险管理指引》，2008年五部委颁发《企业内部控制基本规范》，国有企业依据前述规则陆续建立了风险管理及内部控制管理体系，2018年国务院国资委颁发《合规指引》，国有企业依据该规则开始逐步建立合规管理体系。因为规则的独立和陆续出台，企业依规则而动，在体系建设初期，存在着风险、内控、合规三项工作分头推进、分别开展体系建设、制度建设的情况。 2.各体系的法律依据分别制定，内容不同 各体系建设依据各自相关领域的法律法规和指导标准文件，比如风控体系建设依据《中央企业全面风险管理指引》《企业内部控制基本规范》及配套指引和《中央企业重大经营风险事件报告工作规则》等；内控体系建设依据《关于加强中央企业内部控制体系建设与监督工作的实施意见》《企业内部控制基本规范》及配套指引和《关于加强中央企业资金内部控制管理有关事项的通知》等；合规体系建设依据《合规指引》《合规办法》《企业境外经营合规管理指引》和《合规管理体系指南》等。这些法律依据和指导文件的结构、要求等都存在不同。因依据的不同，企业在实践操作过程中，也必然会遇到 矛盾、重复、不统一的困扰。 3.各体系由不同职能部门管理或执行 根据我们以往的经验，特别是国有大型企业，法务、合规、内控、风险管理、审计，在企业内部，多是由不同职能部门负责，比如法务和合规可能在法律部（或者法律事务部、法律合规部等），而风险管理在风险管理部（或者风险合规部、审计风控部等），内控在内审部（或者审计风控部、审计监察部等），审计管理在审计监察部。不同部门管理和具体执行工作，必然在实践中会发生职责的交叉和重复。上升至国资监管层面，在国务院国资委内部，法务、合规、内控、风险管理、审计的工作，也是由国务院国资委下属不同的“局”或“处”监督管理。比如政策法规局负责指导推动国企法治建设、重大决策合法性审查等法务工作，综合监督局负责所监管企业内控体系建设、全面风险管理，组织开展合规管理监督，指导所监管企业内部审计工作等。 基于上述，不同的规则依据，不同的管理执行部门，必然会导致谁也难以吸收合并谁的局面，只好齐头并进，共同发展。对于其中重复的内容，就会导致管理资源的浪费，不利于企业整体的