我国公共交通导向开发模式(TOD)案例研究

公用二部|宫玉琦|010-67413300 2024年12月27日 根据国家统计局发布的《新中国75年经济社会发展成就系列报告》，2023年末我国城镇常住人口为9.3亿人，城镇化率达66.2%。城市规模的不断扩大和人口的增加给城市发展带来了诸多挑战，土地资源紧缺、交通拥堵、城市无序发展等问题接踵而至，加上人们对可持续、宜居城市的追求，如何平衡收益与效率成为人们探索的目标。TOD模式因其高效利用土地资源，优化交通系统，促进城市空间紧凑布局等优势，逐渐成为城市治理和绿色发展的“优质答案”。 一、TOD开发模式的由来及相关政策 TOD（Transit-Oriented Development）开发模式，即以公共交通为导向的开发模式，最早由新城市主义代表人彼得·卡尔索尔普（Peter Calthorpe）在1992年提出，初衷是为了解决二战后美国城市无序蔓延的问题，通过以公共交通为中枢的综合发展，形成步行化城区，从而缓解交通拥堵、降低能源消耗，并促进城市理性增长。TOD模式的核心在于以公共交通站点为中心，通常在400至800米（即5至10分钟的步行路程）的半径范围内，构建集居住、工作、商业、文化、教育等多功能于一体的紧凑型城市社区。 由于TOD模式带来的城市“高质量发展”，中央在政策上做了相关要求。2018年，国务院发布了《国务院办公厅关于进一步加强城市轨道交通规划建设管理的意见》（国办发【2018】52号），指出应当发挥轨道交通对城市交通发展的支撑引导作用，加大场站综合开发力度。2024年，由国务院总理签署国务院令，发布《城市公共交通条例》，于2024年12月1日起施行。条例明确了对城市公共交通基础设施用地可以按照国家有关规定实施综合开发，城市公共交通基础设施用地符合规定条件的，可以以划拨、协议出让等方式供给。在符合国土空间规划和用途管制要求且不影响城市公共交通功能和规模的前提下，支持城市公共交通发展。从2018年开始，已有多个城市正式出台了轨道交通场站及周边土地综合开发利用的相关实施意见等，内容不断清晰与深入，TOD理念得到了更广泛的关注与认同。 二、开发模式与案例分析 从开发主体的角度来看,国内TOD开发主要分为三种模式:轨交公司独立开发、轨交公司与房企合作开发、房企独立开发。 （一）轨交公司独立开发——以北京市基础设施投资有限公司为例 轨交公司独立开发是指轨交公司完成轨道交通建设和土地一级开发后，通过成立具有房地产开发资质的子公司，摘取土地并进行独立自主开发，通常是部分城市轨道交通开通较早、房地产开发经验丰富的城市采用该种模式。较为典型的企业包括北京市基础设施投资有限公司（以下简称“北京基投”）、成都轨道城市投资集团等。此模式的主要优势在于轨交公司能够充分发挥其在轨道交通建设和运营方面的专业优势，确保TOD项目与轨道交通的紧密衔接和高效协同。 北京基投前身为北京市地下铁道管理处，于1981年2月成立。期间经历多次更名和增资，截至2024年9月末，北京基投注册资本增加至1,731.59亿元，唯一股东和实际控制人为北京市国资委。北京基投子公司京投发展股份有限公司(以下简称为“京投发展”)为A股上市公司，主要依托北京基投的资金及资源支持，负责北京地区、环京区域以及部分京外的TOD开发工作。 北京基投的TOD模式为本部负责土地资源一级开发、子公司京投发展负责二级开发的独立开发模式。主要运行流程上，轨道交通建设方承担起轨道交通建设及土地一级开发的前期规划与土地准备工作，随后将符合验收标准的土地移交给政府，以便其进行市场交易。市土地储备中心通过公开的招标、拍卖或挂牌方式，将这些土地推向市场进行出让。与此同时，轨道交通建设方与其具有房地产开发资格的关联企业（控股公司）共同组建合作团队，在土地市场中采取投标或竞买的方式，以较低的溢价获取土地二级开发权，确保一级与二级开发的顺畅衔接。 其中，轨道交通建设方主要负责项目的资金筹措，而关联企业则主要负责项目的实际操作与管理。北京基投的TOD开发主要由京投发展负责，截至2023年末，主要在建房地产项目9个，均为TOD综合开发项目，预计总投资1,077.38亿元，未来预计还需投资275.93亿元；从其业务盈利能力来看，2021年至2023年，北京基投毛利润分别为-70.56亿元、-98.27亿元和-100.25亿元，TOD开发业务毛利润分别为21.01亿元、20.74亿元和20.32亿元，TOD综合开发收益有效反哺了北京基投轨道交通建设发展。从开发区域来看，北京基投TOD综合开发项目主要在京郊地区。 （二）轨交公司与房企合作开发——以广州地铁集团有限公司为例 合作开发主要有如下两个方向：（1）在TOD开发流程中，轨交公司仍担当起上盖开发的前期规划及土地整理的工作，随后将整理完毕的土地转交政府进行公开市场交易。市土地储备中心会采取“条件挂牌”的方式，将这些特定土地推向市场进行出让，而轨道交通主体或其全资子公司则以较低的溢价成功摘牌。与轨交公司独立开发模式不同之处在于，摘牌后的轨道交通主体并不会亲自进行开发建设，而是会专门成立一个项目公司，并通过公开的股权交易平台，以较高的溢价转让该项目公司的部分股权。（2）轨交公司入股市场中TOD开发能力较强的房地产企业，入股后的联合体在市场中摘牌拿地，后续进行联合开发。 以广州地铁集团有限公司（以下简称“广州地铁”）为例，其是广州市唯一的轨道交通建设和运营主体，其前身为广州市地下铁道总公司，成立于1992年的，是广州市人民政府全资国有企业。2015年6月，广州地铁整体改制为国有独资有限责任公司并更名为现名。经过多次增资扩股，截至2024年9月末，广州地铁实收资本为584.25亿元，广州市人民政府是广州地铁唯一股东及实际控制人。截至2024年3月末，广州地铁在建房地产开发项目18个，其中大部分项目为合作开发，合作模式主要系由广州地铁成立不同项目公司获取土地，再将项目公司大部分股权在资产评估基础上加上一定溢价转让给合作方，并由合作方操盘，待未来项目出售并偿还借款后即可得到分红，合作方包括广州越秀企业集团有限公司、新世界发展(中国)有限公司和广州珠江实业集团有限公司等。2021年至2023年，广州地铁物业开发业务毛利率分别为58.89%、65.27%和58.81%；同期，广州地铁综合毛利率分别为12.75%、-3.11%和7.94%，TOD开发有助于平衡轨道建设及运营支出。 （三）房企独立开发——以龙湖集团控股有限公司为例 虽然合作开发较为常见，但一些具有资金实力和开发经验的房企仍然能够独立承担起这类项目的开发任务，第三类模式即房企独立开发，过程中轨交公司或其他城投平台完成土地整理和前期规划，土地或项目进行公开招拍挂，独立开发的房地产企业扮演拿地方与开发方的角色，但项目在开发过程中一般需征求轨道交通企业的同意。以龙湖集团控股有限公司（以下简称“龙湖集团”）为例，龙湖集团是国内房地产开发企业，开发业态全面，涵盖住宅、商业及办公物业等，重庆龙湖光年项目（以下简称“项目”）是其独立开发的国内首个城市中心类高 铁上盖TOD项目，龙湖集团于2017年6月通过公开招拍挂的方式竞得该项目，项目位于重庆沙坪坝区商圈，周边配套沙坪坝公园、重庆西南医院、第三军医大学第二附属医院、重庆大学、重庆师范大学等，是集商业、办公、休闲娱乐、医疗、学区等于一体的天街综合体，建筑规模约48万方；该项目通过高铁、地铁、快轨、公交、客运五轨合一连通城区与城郊，是典型的商圈高铁TOD项目。 三、TOD开发模式优劣对比及模式选择。 受经济发展影响，近两年TOD综合开发进入低谷期。TOD开发需要大量的资金投入与全面的设计和规划，且TOD综合开发建设周期长、资金回笼慢，在整体资金收紧和房地产低迷的背景下，轨交公司目前只能被迫自行开发运营或搁置项目。但城轨交通城市一般为区域内经济发展较好的城市，这部分城市的最新政策动向表明，政府倾向于鼓励轨交公司建立土地综合开发收益反哺轨道交通建设发展的机制，因此轨交公司要梳理现有资源、明确职能定位，根据不同开发模式的特点，选择适合自己的开发模式，并根据具体项目“因地制宜”。 轨交公司独立开发模式下，轨交公司负责轨道交通建设及土地一级开发的前期规划与土地准备工作，随后轨交公司或其子公司买入土地资产并进行站点周边的多功能开发。独立开发的模式能够充分发挥轨交公司在公共交通领域的专业优势，有利于实现项目与公共交通系统的整体规划和协调发展；不足之处在于独立开发模式可能导致资金压力较大，且轨交公司可能缺乏房地产开发的经验和资源，导致项目开发效率和质量受限。 轨交公司与房企合作开发模式下，轨交公司完成上盖开发的前期规划及土地整理的工作，通过成立项目公司或入股的方式摘得土地后，轨交公司与房企共同作为开发主体进行项目的规划与建设。此模式能够充分发挥轨交公司和房企的各自优势，实现资源共享和优势互补；同时，通过分摊拿地成本和减轻前期资金压力，有助于降低项目的整体开发风险。但需要注意的是，合作双方需要在项目规划、设计、建设等方面进行多次沟通和协调，可能会影响项目进展；同时，相较于独立开发模式，合作方的实力和发展稳定性是不可忽视的重要因素，尤其是在如今房地产低迷的大背景下，合作房企的选择会影响项目的可持续性；此外，该模式的项目收益需要企业与合作方共享。 房企独立开发模式下，轨交公司只负责轨道交通建设及土地一级开发的前期规划与土地准备工作，房企充分发挥其在房地产开发领域的专业优势，负责项目的规划、设计、建设和运营。该类房企通常具备丰富的房地产开发经验和资源。房企独立开发模式有利于房企实现项目自主决策和自主管理，提高项目的灵活性和可控性，但房企可能因缺乏公共交通规划和建设方面的信息，政策洞察力不足，导致项目与公共交通系统的衔接不够紧密，在目前市场环境下，房企独立开发模式的资金压力、回款压力均较大。 从目前发展来看，TOD开发所面临的主要问题是市场需求不足，甚至在一些一线城市也有此类问题，此时进行项目的资金投入必须综合考量项目回报周期； 此外，目前房企发展困难，可借鉴北京基投的模式，进行小规模的城郊TOD自主开发，可避免合作方发展的不确定性风险。轨交公司应根据自身资源和发展现状循序渐进、量力而行，避免盲目开发和资源浪费。 报告声明 本报告分析及建议所依据的信息均来源于公开资料，本公司对这些信息的准确性和完整性不作任何保证，也不保证所依据的信息和建议不会发生任何变化。我们已力求报告内容的客观、公正，但文中的观点、结论和建议仅供参考，不构成任何投资建议。投资者依据本报告提供的信息进行证券投资所造成的一切后果，本公司概不负责。 本报告版权仅为本公司所有，未经书面许可，任何机构和个人不得以任何形式翻版、复制和发布。如引用、刊发，需注明出处为大公资信，且不得对本报告进行有悖原意的引用、删节和修改。