全国排污权有偿使用和交易进展报告（2024年）

全国排污权有偿使用和交易进展报告 （2024 年） 生态环境部环境规划院浙江省生态环境低碳发展中心河北省污染物排放权交易服务中心福建省排污权储备和技术中心二O二四年十二月 《全国排污权有偿使用和交易进展报告（2024）》编写组 生态环境部环境规划院 饶胜蒋春来黄津颖张海旭叶维丽王晓婷王耀林浙江省生态环境低碳发展中心杨文敏严俊周丹王斌焰姚题河北省污染物排放权交易服务中心刘增强刘程福建省排污权储备和技术中心石成春陈君君吉吴雪娥吴婷婷陈莉莉 排污权有偿使用和 前言I 一、我国高度重视排污权交易市场建设1 二、逐步健全政策法规体系5 三、因地制宜扩大交易范围9 四、科学灵活选择核定方法12 五、有序实施排污权有偿使用15 六、稳步推进市场化交易17 七、长三角跨区域交易迈出第一步22 八、加强交易基础能力建设24 九、探索排污权交易改革和制度创新26 展望30 排污权有偿使用和 FOREWORD 前言 建立排污权有偿使用和交易制度（以下简称“排污权交易”），是我国环境资源领域一项重要机制创新和制度改革，是生态文明制度建设的重要内容，对低成本推动污染减排、提高环境资源配置效率、促进产业绿色低碳转型、推进环境质量改善等方面具有重要作用。 党中央、国务院高度重视排污权交易市场建设。“十四五”以来，习近平主席在四次公开讲话中强调排污权交易的积极作用，在2023年7月召开的全国生态环境保护大会上提出“要推动有效市场和有为政府更好结合，将碳排放权、用能权、用水权、排污权等资源环境要素一体纳入要素市场化配置改革总盘子，支持出让、转让、抵押、入股等市场交易行为”。在《中共中央国务院关于全面推进美丽中国建设的意见》《中共中央国务院关于深入打好污染防治攻坚战的意见3等重要文件中，对深化排污权交易提出明确要求。 接照2014年国务院办公厅印发的《关于进一步推进排污权有偿使用和交易试点工作的指导意见》要求，各地积极探索排污权交易试点工作，全国28个省份以二氧化硫、氨氧化物、化学需氧量和氨氨4项主要污染物为主要标的物，在全域或者部分地市不同程度开展了排污权交易工作，在通过市场手段促进污染减排、助力环境质量改善的探索道路上迈出了坚实步伐。截至2024年6月，全国排污权交易总金额约为363亿元，其中有偿使用费为144亿元，市场化交易金额219亿元，其中政府一企业间、企业一企业间交易金额占比分别为 65%，35%, 生态环境部环境规划院排放交易与减排研究中心长期开展排污权交易制度理论和技术方法研究，牵头支撑国家排污权交易制度顶层设计和相关文件起草，持续跟踪各地排污权交易进展，评估各地排污权交易制度实施效果。本报告总结了全国排污权交易发展历程、法规建设、交易范围、核定方法、有偿使用、交易规模、区域交易、能力建设、改革创新等方面的进展，分析了各地排污权交易的典型做法和成效，提出了深化排污权交易的对策建议，为以更高效市场机制助推污案减排和高质量发展提供支撑， 排污权交易制度研究和本报告编制过程中，生态环境部综合司规划区划处王倩处长、生态环境部环境规划院万军副院长、严刚副院长，生态环境部环境发展中心排污权交易管理技术中心陈刚主任等给予了大力指导、支持和帮助，在此一并感谢！ 我国高度重视排污权交易市场建设 我国一贯高度重视生态文明建设和生态环境保护工作，把改善生态环境质量作为民生优先领域来抓，谋划开展了一系列根本性、长远性、开创性工作，推动生态环境质量持续改善。《中共中央国务院关于全面推进美丽中国建设的意见》明确提出，2035年，生态环境根本好转，生态环境治理体系和治理能力现代化基本实现。在这一过程中，排污权交易作为现代环境治理体系市场化机制的创新举措，对于推动产业绿色低碳转型升级、提高环境资源配置效率、改善生态环境质量发挥着积极作用。 排污权交易发展为四个阶段。自上世纪80年代，我国开始排污权交易的探案。起步阶股（1987-2006），交易多数是“企业一企业”的简单模式。90年代，在大气污染物排污权交易方面进行了初步试点，2002年，山东、山西、江苏、河南、上海、天津、柳州市等7个地区，开展二氧化硫（SO,）排放总量控制及排污权交易试点。2006年，嘉兴市启动了全市范围的污染物排放总量控制和排污权交易，本阶段的排污权交易政策文件和实践案例从无到有，主要在国家环境保护主管部门的推动下，集中在大气污染物排污权交易方面进行了初步试点尝试，并取得了一些有益的经验，为后续排污权交易试点探索的不断深化提供实践经验，局部试点阶段（2007-2013），2007年，财政部、原环境保护部、发展改革委陆续批复了江苏、浙江、天津、湖潮北、湖南、山西、内蒙古、 重庆、河北、陕西、河南等11个省（区、市）及青岛市开展试点，这一阶段或点源一点源”排污权交易，以排污权有价的理念促进排污单位提高治理效率。试点扩围阶段（2014-2017），2014年，国务院办公厅发布了（关于进一步推进排污权有偿使用和交易试点工作的指导意见》（国办发（2014）38号）（以下简称《指导意见》），对排污权交易的初始确权、有偿使用、交易等环节都进行了规定。在文件指导下，客地区对排污权交易政策的框架基本明朗，对政策要点基本明晰，福建等17个省份也自愿相继开展了试点。排污权有偿使用和排污权交易的组合，面向企业针对排放量进行核定与收费的政策，为保障公平性、合理性、科学性，政策实施倒通地方环保部门提升其环境管理水平，从而推进了对企业环境行为的精细化管理。改革提升阶段（2018-至今），2018年以来，各地基于环境管理形势和要求，根据国家排污许可制、总量控制等政策变化，自主积极探索完善排污权交易制度。2024年，15个省份实质性开展了交易工作，长三角区域排污权交易迈出第一步，截至2024年6月底，全国排污权交易总金额为363.1亿元，其中有偿使用费为144.4亿元，占总金额的39.8%，市场化交易金额为218.7亿元，占总金额的60.2%。 排污权交易的政策要求。排污权交易作为一项行之有效的市场经济制度，具有灵活性、激励性和长效性等特点，为企业提供了主动减排的激励和长效机制，是推动建立多元共治生态环境治理体系的有效举措。党中央、国务院高度重视排污权交易试点工作，《指导意见》作为开展排污权交易试点工作的纲领性文件，明确规定了排污权交易的初始确权、有偿使用及交易等环节。近年来，印发《关于深入打好污染防治攻坚战的意见》《关于全面推进美丽中国建设的意见》“关于加快建设全国统一大市场的意见》《国务院办公厅关于印发要素市场化配置综合改革试点总体方案的通知》《生态保护补偿条例》等系列文件（表1），从推行排污权交易制度、加快推进市场化交易提出了对深化制度的要求，此外还扩大了排污权交易的内涵和外延，将其作为推动生态产品价值实现、深化生态环境保护补偿、健全资源环境要素市场化配置体系的重要内容。 逐步健全政策法规体系 《大气污染防治法》明确规定，“国家逐步推行重点大气污染物排污权交易”，2024年，推动排污权交易写入相关法律，将为排污权交易工作提供有力的法律保障。试点省份也高度重视排污权交易市场法规体系建设，出台了地方性法规和规范性文件，发布了一系列配套文件，涵盖排污权交易制度“核量、定价、有偿、交易、监管”等关键环节。其中，浙江、湖南、重庆、陕西、河北、广东、山西等7个省份及哈尔滨市将排污权交易制度相关内容纳入环境保护条例。 试点开展以来，全国共25个省份在省级层面或重点试点地市出台了200余个相关政策文件。2021年以来，各地积极探案排污权交易制度的深化改革，有13个省份累计出台52个政策文件，不断健全排污权交易制度体系。2023年，浙江印发《浙江省排污权有偿使用和交易管理办法》，统一规范全省排污权核心环节。河北加强排污权交易改革项层设计，2022年以来，以省政府办公厅名义印发深化排污权交易改革实施方案、若干措施，省有关部门出台排污权政府储备、市场交易、排污权确权等3个暂行办法，制定排污权市场交易、电子竞价等2个细则。宁夏不断完善排污权交易体系建设，2021年以来共出台12项方案、办法、规程等政策文件，积极推动排污权交易市场的规范化发展。安激由重点流域试点间全省试点拓展，启动制度体系建设，2023年以来，先后 印发《安微省关于深化排污权交易工作改革的意见》以及《安微省排污权有偿使用和交易管理办法（试行）》等8项配套相关文件。山东推进在济南、枣庄和聊城3个设区市建设第二批排污权交易试点城市，2023一2024年先后在三个试点城市出台排污权有偿使用和交易试点暂行办法。2024年，湖南印发湖南省主要污染物排污权有偿使用和交易实施细则》，潮北出台湖北省排污权储备和出让管理办法（试行）》，持续推进排污权制度体系建设。 因地制宜扩大交易范围 试点省份因地制宜选择区域、行业和交易因子，围绕全域和工业行业，以SO、氮氧化物（NO,）、化学雷氧量（COD）、氮氮（NH,-N）4项主要污染物为主开展排污权交易，收得一定成效。 在区域范国方面，试点省份多数在全省范围内、以地市行政区划为单元开展排污权交易工作，部分地区基于管理需求选择了重点地区和流域开展试点。在近三年有实质交易的17个省份中，浙江、河北、福建、湖北等13个省份在全省范围内开展交易，广东、山东等省份选取重点市（区）开展试点。其中，山东采取“先开展市域试点、再适时全省推开”的模式，选择东营、临沂两个设区市作为第一批试点城市，2023年以来在枣压、期城、济南开展第二批排污权交易试点，为后续全省开展排污权交易工作积累经验；内蒙古以自治区试点和部分盟市试点相结合的形式探索排污权交易工作；2024年，安徽在新安江流域排污权交易试点探索的基础上，推进全省排污权交易工作 部分试点省份探索拓宽省内跨地市交易通道，进一步打通建设项目排污权来源渠道，破解区域间排污权要素分布不均衡间题。山西在满足环境质量要求的前提下，允许排污权指标跨市交易，截至2024年6月，完成交易440笔、金额6.2亿元，2024年以来，浙江在潮州、嘉兴、绍兴、金华、衡州、丽水等地开展省内跨地市交易，完成交易35笔、金额1616万元。2023年，河北完成 首批跨市交易，共交易SO，248.4吨、NO，616.1吨，金额740.8万元。宁夏排污权交易主要在各地级市进行，跨市交易需由自治区生态环境厅审核受让方所在市上一年度环境质量和总量减排任务完成情况，目前已完成2笔跨市交易，交易因子为SO，和NO，交易行业为化学原料和化学割品制造业。重庆规定所有排污权交易品种均可在全市跨区县流转。此外，湖北允许火电企业涉气排污权实现跨地市交易，湖南制定了跨地市调剂激励机制。 在交易因子方面，各地均将SO2、NO,、COD和NH-N4项主要污染物作为交易因子，挥发性有机物（VOCs）交易处于起步阶段，部分省市开展总磷、总氨、重金属等特征污染物排污权交易。广东东莞市和顺德区，宁夏银川市，浙江除温州和丽水的9个地市，以及山东第二批试点城市均开展了VOCs排污权交易试点，江苏、湖南、湖北等省份拟将VOCs纳入交易体系。部分地区结合当地实际污染特征，因地制宜纳入其他特征污染物，如山西、兰州增加了颗粒物和烟粉尘；江苏将总磷、总氮纳入排污权交易范围：湖南由于具有量大面广的有色金属制造企业，将铅、镉、砷、汞、铬纳入交易范围；河北坚持资源综合利用、促进产业升级、拉动地方投资原则，探索5项重金属排污权交易，破解指标分布不均衡难题。 专栏1 重金属排污权稀缺指标“有价有市” 在开展SOz、NO,、COD和NH,-N排污权市场文易基础上，为确保帮缺重金属排污权高效利用，河北省先后完成了全需重金属排污权确权，明确了五项重金属排污权文易基准价，建立健全政府储务机制，拓展了生态产品价值实现的新模式。 2023年6月，河北高将铝、永、、铭、钟等5项重金属排污权纳入交易范畴，首批重金属排污权文易启动，涉及固度炼合利用、高端装备制造、战略储备资源采遗等方面的17个建设项目竞得了重金属排污权指标，开启了河北霜重金