下一代欧盟成立四年：对欧元区经济有何影响？2024

进入 NextGenerationEU 的四年 ：对欧元区有什么影响 ：经济? Krzysztof Bańkowski, Nicholai Benalal, Othman Bouabdallah, Roberta De Stefani,Ettore Dorrucci, Christian Huber, PascalJacquinot, Wolfgang Modery, Carolin Nerlich, Marta Rodríguez-Vives, Bela Szörfi, Nico Zorell, Christoph Zwick 来自货币政策委员会及其下属工作组（预测工作组和公共财政工作组）的输入 免责声明:本出版物不应被视为欧洲中央银行（ECB）的观点。文中观点仅为作者个人观点，不一定反映 ECB 的官方立场。 Contents Abstract 2 非技术性总结 3 111Introduction 212评估 RRF 的实施 2.112302.232RRF 借款、付款和支出Box 1从特定国家的粒度信息可以推断出什么 ？意大利的情况与 RRF 相关的结构改革 343传输渠道、模型和场景 3.1 传输通道433.2 使用的模型和工具453.3 假设和情景46 4 RRF 对欧元区经济的影响 48 49 4.356对公共债务和公共财政质量的影响 59方框 3 RRF 对公共财政质量的影响 563Conclusions 6 参考文献 65 Abstract 这篇论文在NextGenerationEU（NGEU）计划启动四年后，对欧元区的实施情况进行总结，重点关注其主要工具——复苏与复原力机制（RRF）。本文提供了关于该计划过去和未来对欧元区经济影响的最新定量评估，使用一系列模型和情景来应对该计划实施过程中仍然存在的不确定性。与RRF相关的公共支出和结构性改革有望在2026年之前使欧元区国内生产总值（GDP）水平提高约0.4-0.9%，并在2031年之前提高约0.8-1.2%，这取决于资本生产率和RRF资金吸收的程度。结构改革对这些产出效应的贡献预计会随着时间的推移而增加，而RRF资助的公共支出最初的影响则会逐渐减弱。我们初步提供的实证证据表明，改革已经开始在一定程度上通过提高欧元区成员国的制度质量来改善这些国家的增长前景。预期的长期产出增长是导致我们预测的主要NGEU受益欧元区成员国政府债务比率下降的关键因素之一。同时，我们估计NGEU将对欧元区通胀产生有限影响。与2022年欧洲央行工作人员发布的先前分析相比，NGEU的宏观经济影响，尤其是对GDP和政府债务比率的影响，预计会随着时间的推移而发生变化，这主要是由于与NGEU相关支出和改革的广泛延迟。在该计划剩余的生命周期内，欧元区成员国需要解决实施挑战，以充分利用其带来的好处。 JEL 代码: C54, E02, E22, E62, F45, H87, O52 关键词 ： NGEU; RRF; 公共投资; 结构改革 非技术性摘要 在NEGU实施四年之后，是时候对其经济、财政和结构性影响进行一次更新的评估了。在初步评估之后1欧洲央行工作人员在该计划开始后不久发表的文章 ， 本文重点介绍了RRF - 主要的 NGEU 工具对欧元区经济的影响.2在欧元区国家中，特别关注意大利和西班牙，因为从绝对值来看，这两个国家是主要的RRF资金接收国。 我们提供定量估计3对宏观经济活动、通胀、潜在产出和公共债务的影响，以及对机构质量与公共财政质量的影响。目前 ， 这些影响主要通过两个相互关联的 NGEU传播渠道发生 ： (1)财政渠道, 通过RRF资助的在每个欧盟成员国的支出（在欧元区约为5000亿欧元）；以及（2）结构性改革渠道，这取决于成员国实施与RRF支付相关的国家改革。欧元区国家确实承诺实施超过3,000个与投资相关的“里程碑和目标”，以及大约1,700个与结构性改革相关的目标。4在短期内，RRF预期的积极影响主要通过财政渠道发挥作用，而预期的长期积极影响则主要通过改革渠道产生。5改革总体上比投资更倾向于前期实施。这种前期实施设计旨在增强RRF资金的有效性，同时也突显了其条件性的特点。 我们的估算涵盖了已实现的投资和改革成果以及仍预期中的成果。这意味着，考虑到投资和改革对经济的滞后影响，我们的估计延伸至2031-33年，即远超恢复和重建基金（RRF）的期限，而该基金计划于2026年到期。 在六年内（2021-26）项目实施期的前半年，由RRF资助的支出对欧元区GDP的影响估计未能达到预期。到2023年，RRF预计每年将欧元区GDP水平提高0.1%至0.2%，而最初预期约为0.5%，假设原国家复苏和韧性计划（RRPs）能够及时执行。 这是由于多种因素的综合作用，其中两个尤为突出：（i）国家和/或地方政府行政能力的不足；（ii）为应对重大外部冲击后出现的供应侧瓶颈和更高的通胀，对与RRF相关的采购合同进行了修改或缩减。6这些因素导致成员国在2023年和2024年修订了他们的RRP（恢复和复苏计划）。鉴于这一大规模RRP修改阶段现在已经几乎结束，欧洲委员会在其最新于2024年10月发布的关于RRF（恢复和复兴基金）实施情况的年度报告中对今后RRP实施加速抱有积极预期。7 展望未来，尽管我们在无线网络基础设施（RRF）的生命周期中已经进展了一半，但从其经济影响来看，中期阶段仍需几年时间。关于欧洲稳定机制（ESM）基金分配情况，大约一半的配额尚未发放给欧元区国家，许多国家仍需实施其计划改革措施超过一半。尽管潜在的经济影响仍然被估计为显著，但其具体影响仍具有不确定性，并且受到多种因素相互作用的影响。 从积极的角度来看，自2021年恢复基金（RRF）成立以来，欧盟国家特定建议（CSRs）的实施已经得到了改善。 这表明RRF在激励与CSRs相符的结构性改革方面发挥了重要作用。在这方面，结构性改革有望与未来几年计划的投资产生协同效应。 从公共支出的角度来看 ， RRF 支出正在获得牵引力 ， 并且大部分支出本质上是累加的。尽管修订RRPs并定义采购程序以及为每个单独的招标或补助分配给RRF支出实体的过程花费了时间，但在欧元区这一准备阶段已基本结束。 此外，大约四分之三的受RRF资助的支出被认为是“附加”的。这意味着在大多数国家，这些资金能够真正推动GDP增长，并不会仅仅替代原本就会进行的国家资金项目。预计这些大部分资金将在2026年前被支出，而其产出效应将延续至更长的时间框架内。 最重要的是，欧元区总RRF支出的大约70%是由政府投资和资本转移组成，这些支出具有相对较高的财政乘数。在2024年至2026年期间，欧元区的政府资本支出预计累计将使固定资产形成占GDP的比例提高1.6个百分点。具体国家的研究也表明，在2023-24年完成修订后，国家RRP（Recovery and Resilience Plans）的实施速度有所加快（参见附录1中意大利案例），并且指出与RRF（Recovery and Resilience Facility）相关的公共招标对企业的私人投资产生了积极影响。8 同时 ， 实施风险依然存在。欧洲经济区内的NGEU积极影响仅能在预期中实现，前提是RRF资金能够全额支出且所有改革措施均得以实施，并且要充分关注质量。在此背景下，以下风险的可能实现性要求我们在预测NGEU的经济效果时保持谨慎： •第一 ， 缺乏行政能力。正如欧盟委员会（2024a）所讨论的，首先，也是可能最重要的一项风险源于公共行政（部分领域）中持续存在的制度性限制，这些限制从不合理复杂的工作流程到人力资源瓶颈，都影响了有效实施投资和改革的能力。一个具体的例子是，某些被RETF资金分配给的实体的实际支出能力。例如，在欧元区较不发达地区的地方政府可能更有可能缓慢或低效地使用这些资金。在这种情况下，未来几年内提供足够的技术援助和监管可能是必要的且有益的。 •第二 ， 执行不完整或无效。为了实现该计划的所有益处，仍需进行雄心勃勃且果断的实施努力。如果成员国未能在2026年8月之前实施所有商定的里程碑和目标，可能会导致实施不完整。同时，关键在于成员国应优先考虑实施的质量而非速度。如果他们急于完成任何项目，可能会削弱RRF的有效性。 •第三 ， 新的重大冲击的出现。这可能 complicating 了RRP（最低零售价格）的推行。根据RRF（恢复和复原基金）前四年的表现，应对重大未预见的发展而修改国家投资和改革计划是代价高昂的。能源危机就是一个典型案例。若出现进一步的情况， 在RRF剩余生命周期内若出现经济冲击，欧元区国家要么需要动用稀缺的行政资源来修改国家计划，要么面临计划不再与实际改革和投资需求相符的风险。此外，此类冲击可能对现有RRP的实施提出新的挑战：例如，投资项目的成本可能会增加，或者供应侧瓶颈可能再次出现。 这些风险及相关不确定性反映在我们对RRF（紧急抗疫购债计划）对欧元区经济影响的分析中。First为了使结果更加稳健，我们使用并比较了两种不同的宏观经济模型：一个包含前瞻性理性预期的大规模动态随机一般均衡（DSGE）模型，以及一个包含回顾性预期的半结构化模型。 Second我们将不同的财政乘数应用于不同由RRF资助的支出项目，符合现有的经济文献。Third我们在考虑不仅是一种情景，在这种情景中，REMF资金将在NGEU剩余寿命期内被高度支出，还考虑到这种资金吸收的可能性继续低至2021-23年水平。第四我们假设不同的资本生产力情景：一个中央情景假设中等生产力，以及两个角点情景分别假设高生产力和低生产力。Fifth， 我们通过对我们估计周围的风险进行定性评估来补充我们模型中的发现。 为了通过财政渠道量化RRF资助支出的影响，我们使用了欧洲系统中央银行工作组（ESCB）公共财政工作组（WGPF）开发的独特数据集。这个数据集捕捉了RRF资助支出的时间分布及其构成，并且展示了这些支出增加了多少已经计划好的支出，还是仅仅替代了它们。 基于此方法论和数据，我们估计，由RRF资助的支出将通过财政渠道在2026年前使欧元区GDP水平增加0.3%至0.8%，并在2031年前使欧元区GDP水平增加0.2%至0.6%。意大利和西班牙的产出效应则显著更大：截至2026年的预测显示，意大利为1.3%-1.9%，西班牙为1.2%-1.7%。这些两国产生显著影响的主要原因是RRF（恢复与复兴基金）资助的支出占到了较高比例的GDP。还应注意的是，在一些较小的欧元区国家，如希腊和克罗地亚，也可以找到类似显著的影响。 关于欧元区通胀，由RRF资助的支出预计效果有限——在峰值时与非NGEU基线相比可能仅导致0.1个百分点的偏差，并且其时间性存在不确定性。研究结果很大程度上取决于所使用的模型和假设，这些假设从初始阶段通胀温和上升，随后迅速下降并甚至进入轻微负增长区域，到通胀逐渐且持续但幅度非常小的上升。最终，它们还取决于由RRF资助的投资对生产能力产生的反通胀压力的程度，以及支出可能在短时间内高度集中的可能性——这一现象在未来两到三年内可能发挥重要作用。 转向欧元区的潜在产出，更新后的欧洲系统估计表明，Next Generation European Union（下一代欧盟计划）将产生积极影响。NGEU预计到2033年将欧元区的潜在产出提高1.3%，并在2020-2033年间每年提升潜在增长率0.10-0.15个百分点。重要的是，在欧洲系统基线情景下，由NGEU引发的潜在产出增长面临更大的下行风险，这是因为观察到的国家计划实施延迟。如上所述，这些延迟——结合RRF固定结束日期为2026年8月——可能成为导致成员国在未来两年内无法有效或完全执行其国家计划的因素之一。因此，潜在产出效应将在未来两年内的政策响应中起决定性作用，尤其是各成员国加速实施RRP的能力。 总体而言，结合RRF通过财政和结构性渠道传导至经济的影响，我们发现与没有NGEU的假设情景相比，到20