经济泛安全化的全球挑战与中国因应

作者 ： 陈 友 骏 、 薛 磊 、 潘 晓 明 、 蒋 力 啸 、 叶玉 、 王 玉 柱 、 王 中 美 总第34期2024年9月 经济泛安全化的全球挑战与中国因应 作者 ： 陈 友 骏 、 薛 磊 、 潘 晓 明 、 蒋 力 啸 、 叶玉 、 王 玉 柱 、 王 中 美 作者简介 陈友骏 上海国际问题研究院世界经济研究所区域经济室主任 薛磊 上海国际问题研究院世界经济研究所助理研究员 潘晓明 上海国际问题研究院世界经济研究所副研究员 蒋力啸上海国际问题研究院世界经济研究所助理研究员 叶玉 上海国际问题研究院世界经济研究所副所长 王玉柱上海国际问题研究院世界经济研究所研究员 王中美上海国际问题研究院世界经济研究所所长 目 录 导言 经济安全与经济泛安全化················01 第一章 经济泛安全化的定义与表征··············03 一、经济泛安全化的定义·················03二、经济泛安全化的表征·················08 第二章 美元与金融领域的泛安全化··············13 一、全球金融体系中的美元地位及其影响··········13二、泛安全化趋势下美元武器化的表现、威胁及应对·····15三、应对金融领域泛安全化的思考和建议··········17 第三章 泛安全化与出口管制措施的滥用············24 一、主要国家出口管制措施的滥用·············24二、出口管制措施滥用的主要影响与挑战··········26三、对出口管制措施滥用的治理路径探讨··········29 第四章 国际投资规制的泛安全化及其治理路径·········32 一、国际投资规制中的泛安全化风险············32二、国际投资规制泛安全化的危害·············36三、防范国际投资规制泛安全化的机制缺失与改革路径····38四、结语························42 第五章 国际发展安全化挑战及其应对·············44 一、从经济全球化到安全全球化··············44二、“安全 - 发展关联”：国际发展的安全化········46三、国际发展安全化带来的影响与挑战···········49四、应对思考······················51 第六章 对经济泛安全化的中国因应··············55 一、构建我国战略性经济安全架构·············55二、以新产能合作重构对外经济合作架构··········57三、以重大结构性改革强化经济发展内生力·········58四、以新型全球治理构筑安全空间体系···········59 导言 经济安全与经济泛安全化 从 1948 年关贸总协定生效到 2008 年美国金融危机长达六十年，是自由化和全球化的黄金时期。在此期间，全球贸易投资壁垒不断下降，逐渐形成更具规模效应和分工效率的全球生产模式，推动世界市场的融合。但这一趋势在最近十余年发生了逆转。大国战略竞争、新冠疫情、地缘冲突等冲击叠加，使得各国对经济安全的重视达到高点，贸易保护主义和产业政策重新抬头，“阵营分化”与“安全泛化”阻碍全球市场的进一步融合和开放。当前这一阶段被认为是“逆全球化”、“慢全球化”和经济民族主义主导的时期。但是，也必须看到，贸易和投资的转移带来了扩大的版图，更多参与者的活跃使得全球治理呈现多元化，全球化的长期动力并不会被经济泛安全化的短期效果抵消。 本报告将聚焦经济安全与经济泛安全化，探讨二者的不同，分析新的历史背景和情势下的全球治理挑战，最后就中国在维护经济安全和应对经济泛安全化两方面如何平衡提出因应策略。本报告提出，经济安全是国家整体安全的重要组成部分，是其他安全的基石与保障，它是一种外抗风险、内促发展的状态或能力，是在相互依存下竞争和发展的目标；而经济泛安全化则是将经济问题与政治、军事、意识形态等捆绑的做法与趋势，它不具有经济理性，更多是对国家安全例外的滥用。本报告认为，经济泛安全化会引致市场分割、生产低效和更大范围的经济冲突，是中国应当反对和联合其他国家一起应对的共同问题。本报告希望通过对金融、贸易、投资和发展等领域分议题的具体研究和分析，在回应各国对经济安全的重视和约束经济泛安全化做法之间，寻找更确切务实的路径。 第一章 经济泛安全化的定义与表征 第一章 经济泛安全化的定义与表征 一、经济泛安全化的定义 “经济泛安全化”的概念不同于“经济安全”，二者之间尽管存在一定联系，但本质上是完全不同的两个问题。“经济泛安全化”是依托经济安全这一基本概念而建立起来的逻辑体系，旨在为了构建所谓“全面、安全且完美”的经济体系，而制定并实施一些超常规的、甚至是超出传统思维方式的政治性及安全性政策手段，以实现最终的经济安全目标，其本质明显超出了经济范畴，跨越至政治、乃至安全范畴。“经济泛安全化”意图模糊“经济安全”的有效边界，并试图将一切经济问题用政治、安全的理论框架去解读、去套用，导致经济问题出现低效化、无效化的现象，有时还会伴随性地产生零效用、甚至是负效用的影响。 经济安全问题在战后一直受到部分学者及政治家的关注，但战后的较长时间、尤其是在美苏对抗的冷战时期，军事安全才是是各国所关心的头等大事，相对而言，各国对于经济安全问题的关注与聚焦就显得相对较为薄弱，难以与军事安全问题相提并论。冷战结束之后，全球社会发展进入新的“后冷战时代”，各国针对军事安全问题的关注相对弱化，而对经济安全的关心却普遍上升，由此，经济安全问题也愈发得到更多学界及政界人士的关心。为了更好理解“经济泛安全化”的问题，有必要先从“经济安全”的理论研究入手，来系统、全面地解读经济安全问题演变为 “经济泛安全化”问题的大致过程。 追溯“经济安全”的相关理论研究，不难发现，前期研究如汗牛充栋，且切入的视角也是五花八门，全面且细致。 第一，“经济安全”的性质问题。其也是国家安全的重要组成部分之一，其与国家的军事力量、抑或是军事安全紧密关联。说到底，经济安全也是国家安全的结构性元素，其与军事安全同等重要。Kolodziej（1992）认为经济安全与国家间军事冲突及军事力量的发展和使用问题直接相关。1巴里布赞（Barry Buzan，1999）认为，若非与军事力量、权力和社会认同之间存在明确联系，经济安全本身并无实质意义。2陈必达、许月梅（1996）认为，国家经济安全主要取决于内外环境、竞争能力和政治地位三大要素，具体指一个国家的经济生存和发展所面临的国内外环境、参与国际竞争的能力、以及相应的国际政治地位和能力，由此，对国家而言，经济利益是民族生存、发展和繁荣的最根本利益。3张幼文等（1999）认为国家经济安全不同于传统国际关系上的国家安全，分为狭义的和广义的两个层面，其中，狭义的国家经济安全是指一个国家如何在开放条件下防止外部冲击所造成的经济动荡和国家财富的损失，与之相对，广义的国家经济安全则是指该国对外部冲击及其导致的国民经济利益损失的防范。4国内学者任琳、孙振民（2021）认为，“国家安全是国家逻辑，经济交往是市场逻辑，经济安全化则是国家逻辑压倒市场逻辑，是霸权国依托系统性网络获得的不对称相互依赖关系打击他国5”；“在国际政治经济学语境里，经济安全化是政治安全逻辑超越经济逻辑、国家逻辑超越市场逻辑的一种对外政治 经济策略。”6综述，经济安全是国家安全的结构性组成中的重要单元，尽管在冷战前被相对性地忽视或淡化，但其存在价值与客观地位是不可动摇的，是国家总体安全的重要元素之一。 “经济安全”化的实施主体问题。总体来看，绝大多数的前期研究均认为经济安全化的实施主体为国家行为体。任琳和孙振民（2021）指出，“国家安全是国家逻辑，经济交往是市场逻辑，经济安全化则是国家逻辑压倒市场逻辑，是霸权国依托系统性网络获得的不对称相互依赖关系打击他国”。7尽管任琳和孙振民在这里将经济安全化的实施主体限定在了“霸权国”，但不难理解，经济安全化的实施主体实则就是国家，抑或是代表国家意志的政府，而经济安全化的相关对策则是由国家意志所决定的、具体的政策落实等。另一方面，尽管多数文献均认为经济安全化的实施主体为国家，但从经济外交的视角出发，部分学者也认为“经济安全”化的实施主体也包括非国家行为体。彼得·范·伯格（Peter A. G. van Bergeijk）和塞尔温·穆恩斯（Selwyn Moons）认为增加经济安全也是经济外交的重要组成要素之一，即，使用经济资产和经济关系，以增加冲突成本，加强合作的互利性和政治稳定性，其实施主体不仅仅包括了国家行为体，还包括 WTO、OECD、欧盟等跨国组织在内的非国家行为体。8 第三，“经济安全”的具体表现。国内学者杨云霞、齐昌聪（2020）指出，经济安全一方面表现为国家的经济主权和经济运行不会因外部因素而受到损害，另一方面表现为国家得以稳定且持续地参与国际经济活动，不断提升本国的综合国力。9然而，在经济全球化背景下，各种生产要素的跨国流动使得国家内外部事务的边界愈发模糊，主权国家对本国经济事务的控制能力随之下降，经济安全形势也更为严 峻。鉴于此，部分国家调整了对外政策中的经济与安全关系，以“经济安全受到威胁”为由，凭借政治安全思维指导或干预国家的对外经济活动，引致经济活动的“泛政治化”、“泛安全化”现象时有发生。10 第四，“经济安全”的产生动因。经济安全问题的产生，也是时代背景变化的结果，是政治议题与经济议题、安全议题高度融合之后的必然结果。坦言之，冷战结束之后，政治与经济两大议题之间出现过相对分离的历史时期，并且经济全球化在这一时期也有过一波较快速度的发展阶段，尤其是随着自由贸易理念和经济一体化发展理念在全球范围的广泛传播，更是进一步带动了经济全球化发展的广度与深度，同时也促进了经济福利在全球范围内的广泛传播。与此同时，经济全球化快速发展的时代，经济安全问题的敏感度相对较弱，各国或各地区对经济问题的关注点主要落脚在发展议题上，并没有过多地强调安全议题，更不会过度炒作安全议题来阻挠或遏制经济发展的产生与扩大。但随着政治与经济两大议题相对性的重合，更伴随着安全议题影响因子的逐步扩大，经济全球化问题便遭遇了前所未有的重大困难，经济安全问题也随之成为焦点中的焦点议题。日本学者铃木一人（2024）指出，迄今为止的政治和经济相分离的全球化持续扩大的时代已经结束，取而代之的是政治和经济相融合的地缘经济学时代的到来。11或许是铃木一人的观点还不够全面，又或许是铃木一人将政治与安全两个问题完全融合在了一起，总之，政治、经济、安全三者的完全融合与统一，引致经济安全成为一个重要且敏感的全球性新兴议题，并引致各国政界及学界的高度重视。与日本学者铃木一人基本一致、且更为具体的是，国内学者卢林（2017）从国内和国际两个层面客观且尖锐地指出了国际经济安全问题产生的主要动因源自两个方面，即，“一方面，国际经济问题的国际政治化导致了所谓经济安全的担心，即，由于国家经济状况受到外界经济状况或政策干扰的影响，而国内经济事关国家的实力和国内政治稳定和权力斗争，因此，国际经济 关系成为一个政治和战略安全问题；另一方面，国际经济的国内政治化导致各种利益积极参与到政策的制定和讨价还价过程中，使相关的国际安全和经济问题的解决更为复杂化。”12简言之，国内各种利益方因担忧参与国际经济分工与合作而引发利益损失或战略风险，故逐步将经济问题政治化、安全化，并最终引致经济问题的复杂性加剧。 第四，“经济安全”的构建因素。王梓薇（2008）认为影响经济安全的因素可以归纳为六个大类，即，科技政策、产业政策、贸易政策、国家竞争力、战争和生态环境。13刘君等（2001）则从三个具体方面详细解释了国家经济安全的内涵与实质，即，①强大的经济实力是国家实力和军事实力的有效保障；②以经济和科技为基础的综合国力竞争业已上升至“国家安全”的战略高度；③国