《新型城镇化战略五年行动计划》解读：量的增长与质的提升

8月 底 ，国 家 发 改 委联 合 住 房 城 乡建 设部 、财 政 部 等6部 门 召 开 落 实 动 员 部 署 会 ，新 型 城 镇 化 政 策持 续 加 力 。        财政 用 于 基 建 支 出 占 总 支 出 比 重 长 期 在40%以 上 ，而 社 保 相 关 支 出 占 比 则 在30%以 下 。从 国 际 经 验 来 看 ，伴 随 人 均GDP水 平 的 提 升 ，社 会 保 障 支 出 占 财 政 支 出比 例 相 应 提 升 。 按 照 “ 十 四 五 ” 提 到 的 远 景 目 标 规 划 ， 到2035年 我 国 要 进 入中 等 发 达 国 家 行 列 ， 意 味 着 人 均GDP水 平 将 由2022年的1.27万 美 元 提 升 至2.5万 美 元 ， 而 相 应 的 我 国 社 会 保 障 支 出 占 比 或需 由 目 前25%左 右 上 升 至35%以 上 ，对 应 相 关 支 出 年 化 增 速 或 在10%以 上 。相 应 地 ，伴 随 当 前 我 国 硬 性 基 础设 施 建 设 已 较 为 健 全 ， 未 来 基 建 总 体 规 模 和 占 比 或 将 逐 步 降 低 。 7月31日 ，国 务 院 印 发《 深 入 实 施 以 人 为 本 的 新 型 城 镇 化 战 略 五 年 行 动 计 划 》，迅 速 落 实 二 十届 三 中 全 会 关 于 “ 健 全 推 进 新 型 城 镇 化 体 制 机 制 ” 的 要 求 ， 对 未 来 五 年 新 型 城 镇 化 工 作 进 行 具 体 部署 。紧 接 着 ，8月29日 ，国 家 发 改 委 召 开 新 型 城 镇 化 战 略 五 年 行 动 计 划 落 实 动 员 部 署 会 ，住 房 城 乡建 设 部 、财 政 部 等6部 门 与 会 。在 数 量 方 面 ，《 计 划 》明 确 提 出 到2029年 左 右 我 国 城 镇 化 率 要 提 升至 接 近70%， 并 努 力 缩 小 户 籍 人 口 城 镇 化 率 与 常 住 人 口 城 镇 化 率 差 距 。2023年 我 国 常 住 人 口 城 镇 化率 为66.16%，2029年 达 到70%的 目 标 需 要 每 年 新 增 城 镇 人 口900万 人 。此 外 ，常 住 人 口城 镇 化 率 与户 籍 城 镇 化 率 相 差18%， 约2.5亿 人 口 有 “ 市 民 化 ” 需 求 。 在 城 镇 化 质 量 方 面 ， 要 培 育 形 成 一 批 辐射 带 动 力 强 的 现 代 化 都 市 圈 ， 并 且 城 市 安 全 韧 性 的 短 板 要 得 到 有 效 补 齐 。 与 此 相 对 应 的 两 个 行 动 分别 是 实 施 现 代 化 都 市 圈 培 育 行 动 ， 实 施 城 市 更 新 和 安 全 韧 性 提 升 行 动 。 相 比 以 往 ， 以 潜 力 地 区 的 工业 化 推 动 城 镇 化 是 本 次 会 议 的 主要 亮 点 。 综 合 不 同 视 角 测 算 ， 城 镇 化 率 的 提 升 将 带 来 万 亿 级 的 消 费增 量 以 及 万 亿 级 的 投 资 增 量 ， 有 效 扩 大 内 需 ， 助 力 经 济 高 质 量 发 展 。 推 动 以 人 为 本 的 新 型 城 镇 化 可 以 有 效 扩 大 内 需 ， 助 力 构 建 新 发 展 格 局 。 经 济 高 质 量 发 展 需 要 构建 以 国 内 大 循 环 为 主 体 的 新 发 展 格 局 。 构 建 新 发 展 格 局 需 要 充 分 发 挥 我 国 超 大 规 模 市 场 优 势 ， 激 发内 需 潜 力 ， 这 也 是 应 对 全 球 第 五 次 产 业 链 转 移 过 程 中 地 缘 政 治 风 险 增 加 引 致 全 球 自 由 贸 易 受 阻 的 必要 举 措 。 世 界 主 要 经 济 体 的 发 展 经 验 也 表 明 ， 随 着 经 济 的 不 断 发 展 ， 内 需 占GDP的 比 重 会 整 体 保 持在 比 较 高 的 比 重 。和 其 他 发 达 国 家 相 比 ，我 国 最 终 消 费 需 求 占GDP的 比 重 仍 然 偏 低 。2022年 我 国最终 消 费 支 出 占GDP的 比 重 除 高 于 新 加 坡 外 ，均 低 于 其 他 主 要 经 济 体 。以 美 国 和 英 国 为 例 ，2022年美国 最 终 消 费 支 出 占GDP的 比 重 为81.9%， 英 国 为82.9%， 分 别 比 我 国 高28.4和29.4个 百 分 点 。 城 镇 化 将 带 来 万 亿 级 的 新 增 需 求 。 近 年 来 我 国 常 住 人 口 城 镇 化 率 和户 籍 人 口 城 镇 化 率 之 间 的 差 距 呈 进 一 步 扩 大 趋 势 为 进 一 步 提 升 我 国 城 镇 化 率 水 平 ， 《 计 划 》 明 确 提 出 用5年 左 右 的 时 间 将 城 镇 化 率 提 升 至 接 近70%。为 实 现 该 目 标 提 出 的 核 心 举 措 有 两 点 以 产 业 发 展 为 抓 手 ， 提 升 潜 在 地 区 城 镇 化 水 平 是 《 计 划 》 相 比 于 其 他 政 策 的 亮 点 之 一。 对 比 以往 的 城 镇 化 政 策 ，对 产 业 政 策 的 着 墨 较 少 。如 国 家 发 改 委2022年 印 发 的《“ 十 四 五 ”新 型 城 镇 化 实施 方 案 》 ， 对 于 城 市 产 业 发 展 ， 尤 其 是 潜 力 地 区 产 业 发 展 的 表 述 较 少 ， 而 产 业 发 展 通 过 吸 纳 就 业 可以 为 农 业 转 移 人 口 提 供 稳 定 的 就 业 。 《 计 划 》 和 二 十 届 三 中 全 会 的 表 述 一 脉 相 承 ， 是 统 筹 推 新 型 工业 化 、 新 型 城 镇 化 和 乡 村 全 面 振 兴 的 具 体 体 现 。 以 潜 力 地 区 的 工 业 化 带 动 城 镇 化 ， 也 有 助 于 实 现 乡村 全 面 振 兴 。 潜 力 地 区 主 要 包 括冀 中 南 、 皖 北 、 鲁 西 南 、 豫 东 南 、 湘 西 南 、 粤 西 、 川 东 等 地 区 。进 一 步 梳 理 后 发 现 上 述 地 区2023年 常 住 人 口 城 镇 化 率 均 未 达 到 全 国66.16%的 平 均 水 平 发 达 国 家 的 发 展 经 验 表 明 ， 随 着 城 镇 化 水 平 的 不 断 提 高 ， 大 多 经 历 了 单 个 城 市 发 展 向 都 市 圈 演进 的 过 程 ， 如 伦 敦 、 巴 黎 、 东 京 等 ， 会 形 成 以 其 为 中 心 、 面 积 在 一 两 万 平 方 公 里 的 都 市 圈 。 与 此 同时 ，国 家 层 面 也 会 制 定 政 策 进 行 引 导 。如 日 本 制 定 多 轮 规 划 引 导 东 京 功 能 向 外 疏 解 ，1950-2020年，东 京 都 市 圈 人 口 增 长178%， 而 东 京 人 口 仅 增 长85%。 当 前 ， 我 国 常 住 人 口 城 镇 化 率 已 经 超 过60%，超 大 特 大 城 市 辐 射 带 动 能 力 持 续 增 强 ， 叠 加 交 通 基 础 设 施 的 不 断 完 善 以 及 数 字 技 术 的 快 速 发 展 ， 都市 圈 的 发 展 不 仅 顺 应 城 市 化 发 展 阶 段 ， 也 有 良 好 的 发 展 条 件 。 城 市 是 居 民 居 住 的 空 间 ， 关 系 居 民 生 活 的质 量 。 二 十 大 报 告 提 出 实 施 城 市 更 新 行 动 ， 加 强 城 市基 础 设 施 建 设 ， 建 设 宜 居 、 韧 性 、 智 慧 城 市 。 二 十 届 三 中 全 会 也 明 确 要 求 建 立 持 续 的 城 市 更 新 模 式和 政 策 法 规 ， 深 化 城 市 安 全 韧 性 提 升 行 动 。 本 次 《 计 划 》 是 对 三 中 全 会 会 议 精 神 的 具 体 部 署 ， 提 出以 人 口 规 模 达 大 密 度 高 的 中 心 城 区 和 影 响 面 广 的 关 键 领 域 为 重 点 ， 加 快 补 齐 城 市 安 全 韧 性 短 板 。 主要 任 务 包 括 五 方 面 ： 城 镇 化 水 平 提 升 和 户 籍 制 度 改 革 将 有 效 提 升 人 均 消 费 水 平 和 新 增 投 资 需 求 ， 而 过 去 我 国 大 中 城市 之 所 以 限 制户 籍 人 口 的 流 入 ， 一 个 重 要 因 素 便 是 公 共 服 务 的 承 载 能 力 有 限 ， 例 如 养 老 、 医 疗 、 教育 等 公 共 服 务 投 资 仍 有 较 大 提 升 空 间 ， 这 需 要 各 方 面 资 源 的 支 撑 配 合 。 为 此 ， 《 计 划 》 提 出 要 建 立健 全 支 持 新 型 城 镇 化 的 财 政 、 金 融 、 土 地 等 政 策 ， 我 们 认 为 主 要 或 有 以 下 具 体 重 点 方 向 ： 一 是 新 型城 镇 化 战 略 下 未 来 我 国 财 政 支 出 和 投 资 结 构 需 要 由 过 去 硬 性 基 础 设 施 建 设 更 多 转 向 民 生 领 域 的 软 性基 础 设 施 建 设 。 二 是 农 村 人 口 城 镇 化 过 程 中 还 需 要 提 升 社 会 保 险 体 系 的 可 持 续 性 。 三 是 核 心 都 市 圈扩 围 还 需 要 提 升 土 地 要 素 对 优 势 地 区 的 保 障 能 力 。 四 是 财 政 区 域 分 配 方 面 ， “ 以 人 为 本 ” 的 新 型 城镇 化 战 略需 要 匹 配 “ 财 随 人 走 ” 的 转 移 支 付 机 制 。