非洲气候危机的优惠贷款：谁的财政努力？

非洲气候危机的优惠贷款：谁的财政努力？ 事实说明书 目录 引言...................................................................................................................... 4 三分之二的针对非洲的气候行动官方发展援助以贷款形式提供 ... 6 超过一半针对非洲的气候行动官方发展援助目标为适应措施.........................................7 45.2% 的所有适应基金集中在了仅仅五个国家 ........................ 8 非洲最不发达国家获得最多的适应型官方发展援助作为贷款 ........................................................... 9 IDA，非洲气候行动的主要融资方，将83%的适应性官方发展援助（ODA）以贷款形式提供。 IDA在非洲更多地使用贷款用于气候相关项目，而不是非气候相关项目……………12 83.5% of IDA's loans for adaptation in Africa are concentrated in five countries .......... 13 中国气候贷款的优惠贷款比非气候贷款更昂贵。16 关键信息 ............................................................................................................... 18优先考虑基于赠款的资金融资............................................................................ 18重新聚焦IDA对气候行动的支持........................................................... 18 财政努力归属：将贷款计为非洲的贡献........................... 18 改革全球金融架构............................................................. 18 加强透明度以实现问责制............................................................. 19 注释 ............................................................................................................................. 24致谢 ....................................................................................................... 23附件 ............................................................................................................................ 20 概览 这份资料分析了非洲国家获得的旨在气候行动的公共优惠贷款所引起的债务。它探讨了适应、缓解或两者并重的贷款。 它强调，针对解决非洲气候挑战的公共优惠融资中，大量的资金比例是以贷款的形式提供的。尽管这些贷款将以低于市场利率偿还，或拥有更长的期限和宽限期，但最终仍需偿还。 金融支持撒哈拉以南非洲国家应对气候变化，尤其是最不发达的非洲国家。1并且那些面临气候灾难风险的国家，应该主要基于赠款，尽可能覆盖更多符合条件的国家。非赠款性质的融资可能会加剧许多非洲国家已经相当沉重的国家债务负担。这也引发了谁最终为那些对气候危机贡献最少的国家的气候行动买单的问题。 引言 近三分之二（64%）的非洲国家被归类为世界上最易受气候变化负面影响的地区。2这个大陆还容纳了几乎60%的低收入国家，这些国家要么已经处于外部债务困境中，要么面临着很高的外部债务困境风险。3非洲的债务负担自2008年全球金融危机以来一直在增长。 自2010年代初以来，非洲，尤其是在撒哈拉以南非洲，发生财政危机的风险已超过翻倍。此外，该地区的利息支付与收入比率大约是发达经济体的四倍。4非洲的公共和公共担保（PPG）外部债务在2008年至2022年间增至6570亿美元，占其外部债务的60%。到2022年，其总外部债务的中位数翻了一番，接近GDP的50%（其中PPG外部债务占绝大多数）。5这尤其令人担忧，因为由于借贷成本高昂，非洲私人债权人持有的债务一直在增长，而非洲债务对增长和财政冲击特别敏感。6 气候危机的脆弱性和有限的财政空间为非洲创造了完美的风暴。在面临气候灾害风险最高的10个国家中，有7个国家位于该地区。7许多非洲国家适应能力较低，这使得它们容易受到粮食不安全和收入下降的威胁。8在财政空间有限以及应对气候变化的高成本情况下，许多非洲国家依赖外部融资并需要全球伙伴的帮助。9尽管优惠融资，尤其是以赠款形式，是最合适的选择，但许多非洲国家最终还是会借款来资助气候行动。 一项贷款，不论是优惠条件（优惠利率）还是非优惠条件（市场利率），归根结底是一种产生债务的机制。尽管非洲国家并未承担任何气候变化危机的历史责任，他们仍在面临着气候官方发展援助贷款债务问题。 一些发展中国家将气候行动贷款视为其自身国家自主贡献的一部分10虽然非洲谈判集团（AGN）11认为需要偿还回报的融资不应算作气候融资：12 贷款作为金融工具以及绿色债券，不应被视为气候金融，因为两者都需要支付高于发达国家应用利率的利息。 各国，因此它们是纯收益生成工具。刚果，代表AGN13 此外，将非优惠（基于市场）贷款用作气候融资与《联合国气候变化框架公约》（UNFCCC）的精神相悖，其中资源转移的责任由发达国家承担。因此，我们没有评估非优惠融资对气候行动的影响。 在本信息表中，我们探讨了关键数据点，展示了如何将官方发展援助（ODA）用于气候行动的优惠贷款——哪些国家获得最多，以及贷款是否与非洲的优先事项相匹配？我们还分析了世界银行国际开发协会（IDA）和中国——作为最大的贷款提供者之一——如何部署贷款的趋势。最后，我们提出了一系列关键建议，阐述如何为应对气候危机提供融资，以公平地满足受援国的需求，并主张应将贷款视为受援国为实现其国家自主贡献所做的财政努力，而不是捐赠国的财政努力。这应指导如何实施新的集体量化目标（NQCG）。14关于气候金融的衡量方法。 关于本事实清单中的数据 我们使用最近可用的数据集（2022年日历年度数据，于2023年12月下旬发布）。本事实简报包括向经济合作与发展组织（OECD）发展援助委员会（DAC）报告的官方发展援助（ODA）形式下的优惠贷款（低息或无息贷款）以及中国向非洲国家（所有非洲联盟成员国）提供的优惠贷款——这些使用与OECD ODA定义相同的标准进行识别。后者数据来源于AidData全球中国发展融资数据集，版本3.0。 气候适应和缓解状态基于捐赠方提供的里约标记。15在可用情况下。对于尚未对其ODA进行气候适应和缓解筛选的捐助者，使用了关键词搜索和一种新颖的机器学习算法来生成分类。您可以在附件中了解更多关于这一方法的信息。 三分之二的针对非洲的气候行动官方发展援助以贷款形式提供。 2022年，发展援助委员会（DAC）国家和多边组织以优惠融资的形式向非洲提供了83.3亿美元用于气候行动——包括贷款、赠款和股权投资。 这笔资金中，54亿美元（64.8%）是通过贷款这种债务产生机制获得的。这些贷款是有条件的（即利息低或无利息，并且/或者还款期限更长）；然而，它们最终必须偿还，从而增加了非洲的外部债务，2022年的外部债务总额为1.12万亿美元。 2022年气候行动的拨款为29亿美元（占比34.5%），其余5.85亿美元（占比0.7%）以股权投资的形式提供。 这种对贷款的关注即使在我们将气候行动分解为适应、缓解或两者兼具时仍然存在。缓解活动对私营部门有吸引力，因此贷款是常见的融资形式；然而，适应主要通过公共投资和国内预算进行，因此应该吸引补助金。 尽管非洲国家对气候危机的贡献有限，但它们用于气候行动的借贷额超过了它们所获得的援助金。 超过一半针对非洲的气候行动官方发展援助目标为适应措施。 非洲联盟的《气候变化和韧性发展战略与行动计划》（2022–2032）重申，适应和韧性建设仍然是非洲的首要任务。16 略超过一半（55.2%）的DAC捐助国ODA具体用于适应，非洲的首要任务 超过一半的非洲气候行动优惠融资用于气候适应——总金额83.3亿美元的46亿美元（55.2%）。总计25亿美元（占29.6%）的目标缓解资金和剩余部分，13亿美元（占15.2%）的资 金用于应对气候变化和缓解的双重目标。即使在具体考察贷款时，这种分配比例也大致相当。 尽管大部分官方发展援助（ODA）优先考虑适应措施，但其中大多数（64.5%）的适应资金，即30亿美元，是以贷款的形式提供的（如图1所示）。 45.2%的所有适应型补助金都集中在仅仅五个国家。 适应性的补助金和贷款集中在少数几个国家，包括最不发达国家。 适应是可持续发展的重要组成部分。我们观察到，一些国家对适应性融资进行了集中。尼日尔作为最不发达国家之一，是从DAC捐助国那里获得适应项目补助金和贷款的主要接收国之一。五个非洲国家占据了适应气候变化总ODA援助金的45.2%。另一组五个国家占据了77.4 %的适应贷款，除了尼日尔外，它们都是中等收入国家。 非洲最不发达国家获得的大部分适应型官方发展援助为贷款 33个联合国分类的46个最不发达国家（LDCs）位于非洲。在撒哈拉以南非洲，超过一半的国家正面临不可持续的债务负担。总的来说，在2015年至2021年期间，发达援助委员会（DAC）捐赠国向最不发达国家提供的官方发展援助（ODA）贷款的条件变得更加严格。这一时期见证了利率的上升、贷款期限缩短以及向最不发达国家提供的ODA贷款的平均赠款要素的减少。值得注意的是，观察到欧盟机构对最不发达国家施加的平均利率高于对其他中等收入群体的应用。17 《巴黎协定》敦促各国考虑以各国为主导的战略： 发展中国家缔约方的优先事项和需求，特别是那些特别容易受到气候变化不利影响的，以及具有重大能力限制的缔约方，例如最不发达国家和小岛屿发展中国家，考虑到适应需要公共和基于赠款的资源。巴黎协定18 非洲气候行动的83.3亿美元ODA中，不到一半（41亿美元或49.5%）是提供给最不发达国家的，其中一半（21亿美元或50.8%）是以贷款形式提供的。在专门考虑适应性融资时，这个比例更高。 发展中国家（LDCs）从经合组织发展援助委员会（DAC）捐赠国获得了超过一半的适应性官方发展援助（ODA贷款形式 56.9%（16亿美元）的ODA针对非洲最不发达国家（LDCs）的气候适应，以贷款的形式提供。 IDA，非洲气候行动的主要融资机构，将83%的适应性官方发展援助资金以贷款形式提供 《沙姆沙伊赫行动计划》鼓励多边银行： 定义一个新的愿景和相应的运营模式、渠道和工具，这些应适用于充分应对全球气候紧急情况的目的，包括部署一套全面的工具，从拨款到担保和非债务工具，考虑到债务负担，并针对风险偏好进行调整，以期大幅增加气候融资。沙姆沙伊赫实施计划19 在2022年，世界银行的国际开发协会（IDA）是气候融资的最大单一提供者向非洲国家提供，共计美元4.45亿。这个总数超过了所有气候行动DAC提供者所提供总和的一半以上（