气候融资的公平份额？新兴分析为 1000 亿美元气候融资目标分配责任的初步努力Sarah Colenbrander、Yue Cao 和 Laetitia Pettinotti 2021 年 6 月关键信息2009 年在哥本哈根，发达国家承诺到 2020 年每年共同筹集 1000 亿美元用于解决发展中国家的需求。然而，气候协议依赖于承诺，不包括任何确定如何在发达国家之间分配这一目标的责任的公式。本文提出了三个指标来评估每个发达国家在气候融资目标中的公平份额：国民总收入、累积二氧化碳排放量和人口。虽然不完美，但这些指标提供了一个指示性范围，可以开始让各个国家政府承担责任。法国和德国对他们的贡献做出了更慷慨的解释，并以有利的方式分配了责任，他们正在支付他们公平的气候融资份额。相比之下，美国在 2017-2018 年仅贡献了其公平份额的 7%。如果根据更严格的气候融资定义和使用不太有利的责任分配方式进行评估，所有大型发达国家都需要增加其承诺。在这些条件下，德国、日本和英国将支付其公平份额的 40-45%。相比之下，澳大利亚、加拿大和美国在 2017-2018 年贡献的公平份额不到 5%。 ODI 新兴市场分析2内容关于本文 21介绍 42方法6定义贡献者基数 6选择责任归属指标 6衡量气候融资贡献 73国家绩效的指示性评估 94责任归属选项 12参考文献 14关于本文这篇论文是在 2021 年七国集团峰会之前迅速制作的，旨在为围绕气候融资目标进展的辩论提供信息。它旨在提供早期的想法和证据，以促进发达国家之间关于 1000 亿美元目标的责任分配的辩论。它已被交叉阅读和编辑，但不一定采用通常的严格流程。鼓励读者为自己的出版物复制材料，只要它们不用于商业销售。 ODI 请求应有的确认和出版物的副本。对于在线使用，我们要求读者链接到 ODI 网站上的原始资源。本文中提出的观点是作者的观点，并不一定代表 ODI 或我们合作伙伴的观点.本作品已获得 CC BY-NC-ND 4.0 许可.如何引用：Colenbrander, S.、Cao, Y. 和 Pettinotti, L.（2021 年）“气候融资的公平份额？为 1000 亿美元的气候融资目标分配责任的初步努力”。 ODI 新兴市场分析。伦敦：ODI ( www.odi.org/en/publications/a-fair-share-of-climate-finance-an-initial-effort-to-apportion-responsibility-for-the-100-billion-climate-finance-目标）。致谢衷心感谢 Neil Bird、云南陈和安吉拉 Picciariello 在很短的时间内提供了非常有用的反馈。 ODI 新兴市场分析3关于作者曹悦是 ODI 全球风险和弹性项目的高级研究官。他的工作重点是气候融资、气候风险、基础设施和中国发展融资。岳先生撰写了多份关于东南亚气候投资以及中国海外项目的气候和环境风险的报告。最近，他专注于 Covid-19 对全球气候变化适应和复原力资金流动的影响，以及将这笔资金提供给脆弱和受冲突影响的环境。岳拥有牛津大学环境变化与管理硕士学位。 ODI 新兴市场分析41 介绍在 2009 年在哥本哈根举行的第 15 届缔约方会议（COP15）上，发达国家承诺：“到 2020 年，每年联合筹集 1000 亿美元以满足发展中国家的需求。这笔资金将来自各种来源，包括公共和私人、双边和多边，包括替代资金来源。” （联合国气候变化框架公约（UNFCCC），2009 年：第 3 页）根据巴黎的第 1/CP.21 号决定并在卡托维兹的第 14/CMA.1 号决定中重申，1000 亿美元的目标也是到 2025 年国际气候融资的年度底线，届时新目标将被通过。将于 2021 年在格拉斯哥举行的 COP26 上开始正式审议新的气候融资目标。在哥本哈根设定的每年 1000 亿美元的目标中有许多不明确的要素：构成捐助者基础的发达国家的定义、私人和公共资金之间的分裂、可能被视为“替代资金来源”的东西以及不同金融工具的可接受性。 《巴黎协定》第 9 条重申需要由发达国家缔约方提供财政资源，但没有进一步明确上述提出的任何棘手问题，并引入了新的辩论，例如缓解和适应资金之间的适当平衡（联合国气候变化框架公约，2015 年）。虽然每年 1000 亿美元目标的措辞被认为是必要的政治妥协，但对实现目标的重要性的不同观点随后引发了分歧（Pickering 等人，2015 年；Weikmans 等人，2020 年）。大多数气候融资流量分析基于向 UNFCCC 提交的两年期报告、经合组织发展援助承诺债权人报告系统和多边开发银行 (MDB) 联合报告中的数据集。然而，个人、组织和国家对气候融资的动机、优惠程度、因果关系、地理来源和接受者给予不同的重视（Bodnar 等，2015；Bhattacharya 等，2020）。因此，对实现 1000 亿美元目标的进展有许多不同的估计，如下所述。发达国家将需要达到并超越气候融资目标，以保持对 UNFCCC 进程的信任，并激发将全球变暖控制在 1.5°C 所需的更雄心勃勃的近期承诺和措施。预计《巴黎协定》的签署国将在 COP26 之前提交更雄心勃勃的国家自主贡献 (NDC)，但许多人首先希望发达国家能够勾勒出实现每年 1000 亿美元目标的可靠途径。 ODI 新兴市场分析5关注气候紧急情况的公民正在寻求确保发达国家履行其承诺。然而，很难让《京都议定书》中确定的 24 个国家共同承担责任，而且气候协议没有包含一个“公平份额”的公式来确定如何在它们之间分配责任。个别政府没有公开表明他们认为自己在每年 1000 亿美元中的公平份额是多少（Hattle 和 Nordbo，2019 年），也没有广泛分析每个发达国家应该为该目标做出多少贡献。 1定义和规范反映了特定时期的权力关系，气候外交空间也不例外。确定每个发达国家的公平份额将是一个激烈竞争的过程，尽管尚未明确。本文旨在促进发达国家之间关于每年 1000 亿美元目标的责任分配的对话，并就可能支持这种计算的因素提供指导。然而，它也承认对公平份额的构成会有不同的理解，此外，一个国家的公平份额可能会随着其能力和气候政策的发展而变化。本文特别关注参加 2021 年七国集团峰会的附件二国家。七国集团峰会是通往 COP26 道路上的重要里程碑，两项活动均由英国主办。 G7 气候和环境部长已经开会，重申他们共同筹集 1000 亿美元的承诺。在 6 月 11 日至 13 日领导人峰会之前，该分析提供了每个国家在该气候融资目标中的公平份额的指示性估计。1 最近对个别国家和地区进行了分析，特别是最近由 ACT Alliance EU 委托进行的分析，以评估欧盟和欧洲自由贸易联盟成员国提供的气候融资（Hattle 等，2021a）。 ODI 新兴市场分析62 方法定义贡献者基础该分析假设只有附件二缔约方将负责实现气候融资目标。 2 UNFCCC 根据不同的承诺将国家分为三大类。附件二缔约方是 1992 年成为经济合作与发展组织（经合组织）成员的工业化国家。这些国家需要提供财政资源，使发展中国家能够根据《公约》开展减排活动并帮助他们适应气候变化的不利影响。自公约生效以来，许多国家的人均收入实现了显着增长。一些加入了经合组织；其他 3 个国家尚未成为重要的国际金融家，包括巴西、中国和沙特阿拉伯。其中一些国家正在向 UNFCCC 提交关于气候融资的两年一度的通讯。但是，为了简单和透明起见，该分析使用了公约的原始国家分类。未来分析和谈判的一个重要问题是，任何非附件 II 国家是否应该有责任实现新的气候融资目标，如果有，是哪些。选择责任归属指标该分析选择了三个指标来计算一个国家在新气候融资目标中的公平份额：2019 年的国民总收入 (GNI)、2019 年的人口和累积二氧化碳 (CO2) 1990 年至 2018 年之间的排放量。这些指标中的每一个都代表了理解公平份额的不同方式。与发展或人道主义融资不同，气候融资基于对全球变暖的明确历史责任以及道义要求。因此，使用累积排放量符合“污染者付费”原则。 “共同但有区别的责任和各自能力”的原则长期以来一直是公约的核心（UNFCCC，1992）。使用当前的人口和经济规模可以粗略地代表人力和金融资本，以及支付能力。可以使用一系列替代指标。例如，作者选择使用 1990 年至 2018 年的累积排放量，因为政府间气候变化专门委员会 (IPCC) 的第一份报告于 1990 年发布。使用该日期的累积排放量可以捕捉到一个国家的气候政策选择。明确的科学共识证明行动是合理的。然而，温室2 澳大利亚、奥地利、比利时、加拿大、丹麦、欧洲经济共同体、芬兰、法国、德国、希腊、冰岛、爱尔兰、意大利、日本、卢森堡、荷兰、新西兰、挪威、葡萄牙、西班牙、瑞典、瑞士、土耳其、英国和美国。3 智利、哥伦比亚、捷克共和国、爱沙尼亚、以色列、韩国、拉脱维亚、立陶宛、墨西哥、波兰、斯洛伐克共和国和斯洛文尼亚。 ODI 新兴市场分析71990 年之前排放的气体也导致全球变暖，其他作者可能选择使用工业时代开始以来的累积排放量。同样，作者选择使用 2019 年的收入和人口数据，因为本文的目的是刺激新的气候融资承诺，因此建议应反映当前的财务和人力能力。其他作者可能选择使用 1990 年（即科学共识点）或 2009 年（即 1000 亿美元目标达成时）的收入或人口数据。这些指标是技术选择，但也应该成为围绕职责和能力进行公开辩论的主题，这些最初的数字试图告知和激发这些。这三个指标的数据是从全球数据集中为附件二国家整理的（Friedlingsten 等，2020；世界银行 2021a；世界银行 2021b）。使用了最近可用的数据。每个国家的经济、排放和人口的比例是从附件二国家的总数中计算出来的，这些百分比用于表明它们在每年 1000 亿美元目标中的公平份额。综合考虑所有三个指标为在附件二国家之间分配气候融资责任提供了一个起点。比较人口和 GNI 的调查结果可以说明收入不平等，而比较 GNI 和累积排放的调查结果则突出了经济活动的碳强度在不同国家/地区之间的差异。综合指标是每个国家在附件二 GNI、累积排放量和人口中所占份额的平均值，即三个指标中的每一个在综合指标中都具有相同的权重。衡量气候融资贡献如上所述，关于什么构成气候融资以及因此在实现每年 1000 亿美元的目标方面取得的进展存在相当大的争论。该分析提供了来自两个来源的数据：经合组织的发展援助委员会 (DAC) 和乐施会。这两项估计均以经合组织 DAC 债权人报告系统为基础，因此以类似的方式构建其气候融资记录。对于每个国家，双边发展援助根据其是否主要针对气候变化进行筛选和标记（里约标记 1）；主要旨在针对气候变化（里约标志 2）；或根本不针对气候变化（经合组织，未注明日期）。此外，每个国家对多边组织的贡献也被注意到，尽管这些组织随后会自我报告他们自己在气候融资中的份额。尽管乐施会两年一次的气候融资影子报告基于 OECD DAC 债权人报告系统，但在方法上存在两个差异。首先，乐施会计算贷款、担保和其他非赠款工具的赠款等值，而经合组织发援会则按面值计算。其次，乐施会比大多数捐助者更严格地衡量里约标志 1 项目的气候相关性。大多数附件二国家对里约标志 1 项目采取一揽子方法，自动将一部分资金用于气候目的。大多数国家采用 40-50% 的百分比；日本是 100% 的异常值。乐施会提供 30-50% 的范围，以降低计数过多的风险。 ODI 新兴市场分析8经合组织（2021）发现，参加 2021 年七国集团峰会的附件二国家在 2017 年和 2018 年共同贡献了平均 272 亿美元的公共气候融资，不包括出口信贷。同年，乐施会 (2020) 估计这些国家的平均收入仅为 126 亿美元（图 1）。还有其他可用的气候资金流量估计值。例如，经合组织使用各国两年期报告（而不是通过债